国有民间事业单位改革是什么意思

❶ 什么是国企、央企、事业单位

国企一般指国有企业，是指国家对其资本拥有所有权或者控制权，政府的意志和利益决定了国有企业的行为。国有企业是国民经济发展的中坚力量，是中国特色社会主义的支柱。

央企一般指中央企业。

广义的中央企业包括三类：

一是由国务院国资委管理的中央企业，从经济作用上分为提供公共产品的，如军工、电信；提供自然垄断产品的，如石油；提供竞争性产品的，如一般工业、建筑、贸易。

二是由财政部、中央汇金公司直接管控的大型银行，属于金融行业，具体包括：中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行、国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行。

三是由国务院其他部门或群众团体管理的中央企业，属于烟草、黄金、铁路客货运、港口、机场、广播、电视、文化、出版等行业。

狭义的中央企业：

通常指由国务院国资委监督管理的中央企业。相对于其他一些国家来讲，中国国务院国资委监管的范围是比较窄的。

事业单位（Public Institution）是指由政府利用国有资产设立的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位接受政府领导，是表现形式为组织或机构的法人实体。

事业单位一般是国家设置的带有一定的公益性质的机构，但不属于政府机构，与公务员是不同的。根据国家事业单位分类改革精神，事业单位不再分为全额拨款事业单位、差额拨款事业单位，而分为公益一类事业单位、公益二类事业单位，目前还新兴了利用国有资产举办的事业单位和社会资本举办事业单位，是国家不拨款的事业单位。

(1)国有民间事业单位改革是什么意思扩展阅读：

中央企业十分重视在境外能矿资源、农业资源等领域的开拓，为保障国家能源、资源安全发挥了重要作用。此外，中央企业不断拓宽境外经营覆盖的区域，优化产品结构和业务经营范围，投资方式、产品和劳务输出方式不断丰富，境外业务实现转型升级。

在投资区域上，除继续保持对亚洲、非洲等传统市场的优势，对欧洲、大洋洲的投资合作规模日益扩大。在投资领域上，逐步由贸易和对外承包工程，拓展到设计研发、生产制造、资源开发、物流和园区建设等领域。

事业单位绩效工资和企业绩效工资最主要不同点在于经费来源和保障。企业绩效工资完全取决于企业盈利情况，根据企业的薪酬战略及绩效考核结果进行发放。

而事业单位则不同，事业单位根据单位不同类别，其绩效工资的经费来源和保障有所不同，义务教育中小学绩效工资经费来源主要由县级财政保障，省级财政统筹，中央财政对中西部及东部部分财力薄弱地区给予适当补助。

其他事业单位实施绩效工资所需经费，按单位类型不同，分别由财政和事业单位负担，但事业单位的创收收入如何规定是今后需要解决的问题。公益型事业单位如果把主要精力用在创收或提供公共服务也高价收费，这就偏离了公益性事业单位的性质，这些需要通过制度进行规范和安排。

❷ 事业单位改革是在哪一年开始的

事业单位改革：中国政府治道变革的又一重大进展

毛寿龙

自改革开放以来，随着市场经济的逐渐深入和发展，中国政府进行了多次改革，精简机构，裁减人员，转变职能，这些改革举措与法治政府、简政放权、政务公开、民主治理等结合在一起，形成了一股中国政府治道变革的潮流。这一变革，虽然没有像200年前的法国大革命那样轰轰烈烈，但是其影响、效果和变化的速度，完全超过了表面上轰轰烈烈的法国大革命。我们回首过去的20年，可以发现：日益有限的政府职能越来越适应市场经济的需要，日益法制化的政府行为、日益民主化的政府决策、日益公开的政务信息，日益以公民和社会组织多中心自主治理为基础的公共管理与公共服务，这一切都使得中国政府的治理之道即治道发生了大规模的变化。当然，这一进程依然在进行之中。明年即将启动的事业单位改革，可以说是这一进程的又一重大举措。

从比较的角度来看，中国的事业单位，是一个非常特殊的现象。很多研究中国问题的外国学者，或者想把成果用英文发表的中国学者，一直想不出一个适当的英文单词来表达中国的事业单位，因为英文世界里面没有对应的存在。我的建议是直接用汉语拼音。很多进行比较研究的学者发现，很难用国外的非营利组织（NPO）或者非政府组织（NGO）理论来研究中国的事业单位。中国事业单位的特殊性，不仅难倒了学者，而且也难道了官员：事业单位如何在法律上界定？科研、教育、培训和医疗卫生等事业如何发展？政府在其中应该起到一个什么样的作用？

根据西方的理论和实践，这些问题都很难回答。当然，问题再难，改革总是需要进行的。市场经济导向的改革促进了中国经济的迅速发展，中国公共事业和公共服务要迅速发展，事业单位不改革是不行的。我们有必要根据中国的实践，以及存在的问题，和治道变革的基本要求，从多个角度去分析中国事业单位的复杂问题，并提出具有中国特色的改革思路：

从组织的法律定位角度去看。现在的事业单位情况非常复杂，但有一个特点，在法律上都叫做“事业法人”，而且产权都是国家所有，从业人员除了临时工，往往都叫做国家干部。从法律的角度去看，应该把现在的事业单位分成三个类型：执行政府职能的法定单位，提供公益性服务的公益单位，可以企业化运作的营利单位。这三个类型中，只有提供公益性服务的公益单位基础保持事业法人的身份，法定单位转变成政府机构，营利性单位则变成企业法人。除了法定机构之外，所有单位都取消行政级别。

从财务运作的角度去看，法定机构执行政府管理和执法职能，完全由国家提供财政支持，它们可以根据所提供的服务收取适当的用户费用，如护照的成本费或者罚款收入，但所收取的费用全部收缴财政，实行收支两条线。企业化的营利单位，政府不再提供财政支持，但是如果国家有科研、培训等方面的项目，这些营利性的科研单位和教学培训机构，可以参与竞争招标。提供公益性服务的公益单位，政府提供适当的财政支持，与此同时改革政府的拨款方式，提高公益服务机构的竞争性。

从人员运作的角度去看，取消统一的干部身份制度，法定机构的人员转变成公务员，营利性机构的人员身份与企业单位人员相同，公益性服务单位如基础性的科研机构继续保持事业单位工作人员的身份。所有人员，除了法定机构可以拥有适当的行政级别之外，都不再保留行政级别，不再按照千篇一律的行政级别确定其工资和福利待遇。事业单位局级单位副部级人员等令人奇怪的现象应该在这一轮改革中消失。

从运作机制的角度来看，公共事业单位的融资机制应该进一步向民间资本和民间人员开放。这要求取消国家所有制和民间所有制的区分，废除具有所有制歧视性的法律规定，修改法律，取消民办非企业单位和国家所有制的事业单位之间的身份差别，不分所有制，民办非企业单位和国有的事业单位不再作为两种法人，而是统称为事业法人。与此同时，各种限制民间资本和不具有国家干部身份的民间人员举办事业单位的障碍应该陆续取消，使得民办的非企业单位具有与国家投资的事业单位一样具有同等的身份和地位，能够根据公平竞争原则，获得国家财政的补助和支持。

❸ 全民事业单位就是全额拨款事业性质吗

事业单位的概念与法律特征

（一）事业单位的概念

事业单位是一个有中国特色的概念，其英文较为准确的意译为“pubilic service unit”�公共服务机构�。而究竟如何定义“事业单位”，众说纷纭。在国外，类似于事业单位的机构，或相对于政府机构而言，称之为“非政府组织”（NGO）；或相对于企业而言，称之为“非营利机构”�NPO�。我国的行政法规和规章对“事业单位”的定义也几经变迁。

笔者认为，对于事业单位的定义一应适应社会主义市场经济体制下，社会公共服务的发展要求；二应立足于社会主义条件下，国家对人民的责任，充分反映社会主义制度的优越性。因此，事业单位是指以实现社会公共利益为目的，由国家机构或其他组织利用国有资产而依法设立的从事社会公共服务活动的组织。

（二）事业单位的法律特征

1、必须以实现社会公共利益为目的

追求社会公共利益，是指为了不特定的多数人的利益，这种利益主要体现是社会效益，而非经济利益。如教育、科学、卫生、文化等单位，主要是满足社会的精神文化需要，满足社会发展的需要，满足社会健康的需要，提高民族素质的需要。但以追求社会公共利益为目的，并不意味着不进行任何营利性的经济活动，只是这种营利的目的不在于将利润分配给其成员，而是为了更好地实现公共利益。

2、初始资金来源于国有资产

在社会主义市场经济体制下，从事社会公共服务的组织从资金来源而言，包括了国有资产，社会募捐，私人投资，而事业单位资产的初始来源是国有资产。

3、必须从事社会公共服务活动

事业单位主要提供公共产品和公共服务，所涉及的领域：一是政府和企业不能也不宜涉足；二是根据国家和社会经济发展以及经济运行良性循环的要求，可以较政府与企业更能降低交易协调成本；三是并非政府专属，以及虽然不属于政府范围，但企业做不好做不了又不愿做。

4、必须依法设立

我国事业单位是代表国家从事社会公共服务事业的组织，其成立的程序规则基本上等同于国家机关，其法人资格的取得按照民法的规定，需要办理法人登记的，登记后取得；不需办理登记的，成立之日即取得法人资格。

5、必须是由国家机构和其他组织举办

事业单位的法律地位

（一）事业单位的职能

在市场经济条件下，市场对资源的配置起基础性作用，而市场机制本身的自利和自发特性将产生溢出效应和公共物品选择的无效率，因此，政府管理国家和社会的一个重要职能是提供公共物品或公共服务，解决溢出效应，以维护国家和社会的效率、平等和稳定。政府在履行这种职能时一是通过宏观调控，有目的地引导企业在实现其自身利益的同时，关注社会的公共利益和满足社会的公共需求；二是利用政府的行政权力，成立实体，具体实施政府的公共服务职能；三是通过政策和法律，引导和鼓励民间及社会的力量投身于公共服务事业。在我国，事业单位就是政府利用行政权力而成立的为国家和社会提供公共服务的法律实体。其职能一是从事教育、卫生、科技、文化等领域的公共服务活动；二是在特定的情境下，依据法律法规的授权和行政机关的委托，从事一定的社会事务的管理活动。

1、事业单位与政府的职能区域划分

形成于计划经济体制下的事业单位，与政府之间的职能划分不甚清晰，政事不分，政府与事业单位之间的职能交错，越位、错位、缺位现象严重，社会公共需求得不到有效满足。笔者认为，事业单位与政府职能的区别在于政府是社会公共服务事务政策的制定者和监督者，而事业单位是社会公共服务政策的具体执行者，通过事业单位的活动，实现政府的公共服务职能目标。

2、事业单位与企业职能区域划分

企业是从事商品生产和经营活动的组织，其目的是获得更高的经济利益，并将所获利润作为投资人的回报和分配给组织成员。事业单位是提供公共服务的组织，其目的是为了满足社会的公共需求，实现国家和社会的公共利益。

3、事业单位与社会团体及民办非企业单位的职能区域划分

事业单位与社会团体、民办非企业单位都具有非营利性，都从事一定领域的公共服务活动，但社会团体是公民自愿组成，其为了团体成员的共同利益；民办非企业单位的资金来源是非国有资产，它是政府在发展公共服务事业方面的补充。

（二）事业单位的法律地位

1、授权行政主体

授权行政主体是指行政职权并不因组织的成立而从宪法和组织法中获得，而是来自于有权机关通过法律法规授予的行政主体。事业单位经法律、法规的授权，可以成为行政主体。如，教育的学位授予和职称的评定授予；食品卫生的监督等。

2、民事主体

根据《民法通则》和《事业单位登记管理暂行条例》及其实施细则的规定，事业单位依法登记获得《事业单位法人证书》即取得事业单位法人资格，以法人的名义开展活动，成为具有民事权利能力和行为能力的民事主体。

（三）事业单位法律分类

在事业单位的分类上有两个标准：一是以建立现代市场经济相适应的公共服务体系为目标进行分类；二是根据现有事业单位的职能特点进行分类改革。前者的目的在于保证公共服务的充分提供，建立有效率的公共服务业，后者的目的在于针对现有的事业单位进行不同类别的改革，以实现前者的远景目标。不同类型的事业单位，其所享有的权利义务不同，承担的法律责任不同。

1、事业单位的基本分类

传统的事业单位分类或是按照其所属部门的不同分为文教、科学、卫生事业单位，农林水利气象事业单位，城市维护和其他事业单位等；或是按照所有制性质分为全民所有制、集体所有制和民办事业单位；或是按照预算形式分为全额预算，差额预算，自收自支。但随着社会主义市场经济体制下政府职能的转变和社会公共服务体系的建立和完善，传统的分类并不能满足和适应公共需求和事业单位改革和发展的需要。关于事业单位的基本分类，观点纷纭。如：世界银行认为，在法律上区分直属事业单位和独立事业单位。直属事业单位可定义为直接附属于核心政府部门、没有独立的法人地位、不独立核算的事业单位；独立事业单位可定义为具有独立法人地位、独立核算的事业单位；成思危认为，应区分基本事业或非基本事业和纯公益、准公益、半公益；等等。
笔者认为，事业单位的基本分类一要在符合中国具体情况下借鉴国际经验；二要以政府的社会公共管理职能为边界；三要符合事业单位法律特征和职能特点。事业单位以其职能为标准可以划分为从事基础服务的事业单位、公用服务性事业单位、社会保障性事业单位、授权协调性事业单位。

2、现有事业单位的分类改革与法律属性改变

现有事业单位按照职能可以划分为生产经营性事业单位，社会公益性事业单位，行政管理性事业单位，三类事业单位在履行职能的过程中，形成不同程度的行政性垄断，政事不分，企事不分，严重阻碍了资源的有效配置，制约着社会经济的协调发展。因此，应当对现有事业单位以建立有效的公共服务体系，充分保证公共服务的有效提供为主旨进行改革。在清晰界定政府的社会事务服务和管理职能的基础上，调整公共服务资源的结构和布局。

第一，对于从事生产经营活动，其产品和服务市场化的事业单位，应当改变其事业单位法律属性，改制为企业。在此过程中应当避免过度“市场化”，如葛延风所说的，“一些承担社会公益职能，事实上不应市场化、企业化的机构却被推向市场。这些机构在实施了企业化改制或企业化运行后，自然将营利视为主要目标，本身应具有的公益目标则大都被放弃，一些机构甚至不惜采取损害社会公益目标的手段获取自身经济利益，最终使政府职能和国家目标受到影响。”

第二，对于以行政管理为主的事业单位，进行职能还原和授权；应当由政府行使的行政管理权，还原给政府，必须由事业单位承担的行政权，应当由法律法规明令授权。

第三，对于社会公益性事业单位应该区分重点，合理界定，一是加大政府投入的基础性公共服务的力度，二是可以由社会力量组织服务的，应转为非营利机构。社会公益性事业单位改革应认识到民间和社会力量只能是政府作用的补充，从非营利组织发达的国家看，非营利组织“所提供的服务领域也大都集中在文化、非义务教育、医疗、慈善、宗教以及部分边缘性科学研究领域。而那些公益性很强、产品或服务涉及国家长期利益或大多数公众基本利益的社会事业，如基础教育、基础科学研究以及具有较强社会公益性的技术研究和推广、卫生防疫以及公众基本医疗服务等，仍采取政府直接组织方式。”（葛延风）

（四）事业单位的内部管理制度与组织运行方式

现行的事业单位诞生于计划经济体制之下，深受行政管理模式的影响。事业单位在法律上虽然是一个独立的法人，其职能也有别于国家机关，但长期以来在组织的运行方式上基本等同于国家机关，如单位的行政级别、人事制度安排、内部机构设置、福利待遇等。而由于事业单位所从事的活动领域与政府的行政管理职能不同，其人员的组成具有明显的专业和职业特征，因此，统一的行政管理模式并不能有效促进事业单位履行职能，难以建立有效的激励和约束机制，不同程度挫伤了人员的工作积极性。事业单位改革应当在宏观调整的前提下，解决微观的运行机制问题：不同类别的事业单位采取不同的内部管理制度与组织运行方式，建立和完善事业单位良好的治理模式。如，内部机构的设置及其权利义务，财务管理制度、人事管理制度等。

公共服务与事业单位法律体系的框架

（一）事业单位改革中的法律制度缺失

随着政府职能的重新界定和公共服务需求的增强，我国现有的关于公共服务事业的法律问题日益显现：一是法律规定滞后，现实的运作缺乏法律的支持和保障；二是已有法律规定与现实情境有差异，形成法律规定钳制；三是现有法律相互间的冲突，缺乏统一性和协调性；四是立法中上位法与下位法的定位模糊，难以形成公共服务法律体系的有机整体，直接影响了事业单位改革的效率。如：

第一，我国事业单位改革牵涉到主体法律属性的变迁，按照分类改革，一是重新确立事业单位的法律地位；二是转制为企业；三是转制为非营利机构。目前关于事业单位的法律规定，有《事业单位登记管理暂行条例》及其实施细则，该条例无论从内容上，还是法律效力上都无法适应事业单位改革的需要。在事业单位转制为企业的过程中，多是根据政府的政策并比照国有企业的改制法律，而事业单位改制过程的法律适用包括了两个阶段：事业单位如何转为企业的法律适用和转为企业后法律的适用。第一阶段的缺失，为事业单位改制后留下法律隐患；事业单位转制为非营利机构，法律适用更是空白。

第二，在科教文卫等公共服务领域，我国相继出台了一系列法律法规，如教育法、教师法等，但随着社会主义市场经济体制的建立和完善，社会公共服务需求的增强，政府职能的转变，现有的法律法规难以适应变化了的实践要求，或需要修改，或需要废止。

第三，事业单位改革需要相关制度的配合，如公共财政制度，社会保障制度，公务员制度等，相关制度的改革和法律法规的健全在一定程度上决定和影响事业单位改革成败。

（二）公共服务法律体系的结构

1、公共服务组织管理法

公共服务组织管理法是调整公共服务主体在设立、变更、终止过程中和公共服务主体内部管理过程中所发生的组织管理关系的法律规范的总称。如，事业单位组织管理法、非营利机构组织管理法。通过公共服务组织管理法，明确事业单位、非营利机构组织的内涵、宗旨、权利义务、内部机构的设置、设立、变更、终止的情境及程序等。

2、公共服务运行法

公共服务运行法是调整在实施公共服务活动中所发生的社会关系的法律规范的总称。如，《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国卫生法》、事业单位与非营利组织税收法等，通过公共服务运行法，赋予不同类别的公共服务组织不同的权利义务，明确法律责任等。

3、公共服务监督管理法

公共服务监督管理法是调整在监督公共服务活动中所发生的社会关系的法律规范的总称。在市场经济体制下，政府在公共服务方面的作用是“政府不在于提供公共服务，而在于保证公共服务被提供”，通过公共服务监督管理法，明确监督机构的性质和法律地位，主要职责等，保证公共服务提供充分有效，以满足社会公共需求。