如何解决制约机关事业发展

① 公益一类事业单位改制后将如何对单位领导进行制约

中共中央 国务院
关于分类推进事业单位改革的指导意见

中发〔2011〕5号
（2011年3月23日）

为全面贯彻落实党的十七大和十七届二中、三中、四中、五中全会精神，推动公益事业更好更快发展，不断满足人民群众日益增长的公益服务需求，现就分类推进事业单位改革提出如下意见。
一、改革的重要性和紧迫性
1.事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。改革开放特别是党的十六大以来，各地区各有关部门积极探索事业单位改革，不断创新事业单位体制机制，稳步推进教育、科技、文化、卫生等行业体制改革，积累了有益经验，取得了明显成效，为进一步推进改革奠定了基础。事业单位提供公益服务总量不断扩大，服务水平逐步提高，在促进经济社会发展、改善人民群众生活方面发挥了重要作用。
2.当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，加快发展社会事业，满足人民群众公益服务需求的任务更加艰巨。面对新形势新要求，我国社会事业发展相对滞后，一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活；公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高；支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。这些问题影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过分类推进事业单位改革加以解决。
3.分类推进事业单位改革，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是推进政府职能转变、建设服务型政府的重要举措，是提高事业单位公益服务水平、加快各项社会事业发展的客观需要。必须从改革开放和社会主义现代化建设全局的高度，充分认识分类推进事业单位改革的重大意义，切实增强责任感和紧迫感，坚定不移地把这项改革推向深入。
二、改革的指导思想、基本原则和总体目标
4.指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心，总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进，进一步增强事业单位活力，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。
5.基本原则。坚持以人为本，把提高公益服务水平、满足人民群众需求作为出发点和落脚点；坚持分类指导，根据不同类别事业单位的特点，实施改革和管理；坚持开拓创新，破除影响公益事业发展的体制机制障碍，鼓励进行多种形式的探索和实践；坚持着眼发展，充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用，实现公益服务提供主体多元化和提供方式多样化；坚持统筹兼顾，充分发挥中央和地方两个积极性，注意与行业体制改革、政府机构改革等相衔接，妥善处理改革发展稳定的关系。
6.总体目标和阶段性目标。到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。今后5年，在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化，为实现改革的总体目标奠定坚实基础。
三、科学划分事业单位类别
7.清理规范现有事业单位。对未按规定设立或原承担特定任务已完成的，予以撤销。对布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相同相近的，予以整合。
8.划分现有事业单位类别。在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。

今后不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。
9.细分从事公益服务的事业单位。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。具体由各地结合实际研究确定。
四、推进承担行政职能事业单位改革
10.严格认定标准和范围。根据国家有关法律法规和中央有关政策规定，按照是否主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能，从严认定承担行政职能的事业单位。
11.区分不同情况实施改革。结合行政管理体制改革和政府机构改革，特别是探索实行职能有机统一的大部门体制，推进承担行政职能事业单位改革。涉及机构编制调整的，不得突破政府机构限额和编制总额，主要通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决。对部分承担行政职能的事业单位，要认真梳理职能，将属于政府的职能划归相关行政机构；职能调整后，要重新明确事业单位职责、划定类别，工作任务不足的予以撤销或并入其他事业单位。对完全承担行政职能的事业单位，可调整为相关行政机关的内设机构，确需单独设置行政机构的，要按照精简效能的原则设置。已认定为承担行政职能、但尚未调整到位的事业单位，在过渡期内继续按照现行法律法规和政策规定履行职责，使用事业编制且只减不增，人事、财务、社会保险等依照国家现行政策规定实施管理。
五、推进从事生产经营活动事业单位改革
12.推进转企改制。周密制定从事生产经营活动事业单位转企改制工作方案，按照有关规定进行资产清查、财务审计、资产评估，核实债权债务，界定和核实资产，由同级财政部门依法核定国家资本金。转制单位要按规定注销事业单位法人，核销事业编制，进行国有资产产权登记和工商登记，并依法与在职职工签订劳动合同，建立或接续社会保险关系。事业单位转企改制后，要按现代企业制度要求，深化内部改革，转变管理机制，并依照政企分开、政资分开的原则，逐步与原行政主管部门脱钩，其国有资产除国家另有规定外，由履行国有资产出资人职责的机构负责。
13.完善过渡政策。为平稳推进转制工作，可给予过渡期，一般为5年。在过渡期内，对转制单位给予适当保留原有税收等优惠政策，原有正常事业费继续拨付。在离退休待遇方面，转制前已离退休人员，原国家规定的离退休费待遇标准不变，支付方式和待遇调整按国家有关规定执行；转制前参加工作、转制后退休的人员，基本养老金的计发和调整按照国家有关规定执行，保证离退休人员待遇水平平稳衔接。在医疗保障方面，离休人员继续执行现行办法，所需资金按原渠道解决；转制前已退休人员，转制后继续按规定享受职工基本医疗保险、补充医疗保障等待遇。有条件的转制单位，可按照有关规定为职工建立补充医疗保险和企业年金。要进一步做好离退休人员的服务管理工作。
六、推进从事公益服务事业单位改革
14.明确改革目的。强化事业单位公益属性，进一步理顺体制、完善机制、健全制度，充分调动广大工作人员的积极性、主动性、创造性，真正激发事业单位生机与活力，不断提高公益服务水平和效率，促进公益事业大力发展，切实为人民群众提供更加优质高效的公益服务。
15.改革管理体制。实行政事分开，理顺政府与事业单位的关系。行政主管部门要加快职能转变，创新管理方式，减少对事业单位的微观管理和直接管理，强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，进一步落实事业单位法人自主权。对面向社会提供公益服务的事业单位，积极探索管办分离的有效实现形式，逐步取消行政级别。对不同类型事业单位实行不同的机构编制管理，科学制定机构编制标准，合理控制总量，着力优化结构，建立动态调整机制，强化监督管理。
16.建立健全法人治理结构。面向社会提供公益服务的事业单位，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。不宜建立法人治理结构的事业单位，要继续完善现行管理模式。
17.深化人事制度改革。以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度。加快推进职称制度改革。对不同类型事业单位实行分类人事管理，依据编制管理办法分类设岗，实行公开招聘、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。
18.深化收入分配制度改革。以完善工资分配激励约束机制为核心，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。结合规范事业单位津贴补贴实施绩效工资，进一步做好义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资工作；对其他事业单位按照分类指导、分步实施、因地制宜、稳慎推进的原则，实施绩效工资。各地区各部门要根据改革进程，探索对不同类型事业单位实行不同的绩效工资管理办法，分步实施到位。完善事业单位工资正常调整机制。
19.推进社会保险制度改革。完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。事业单位工作人员基本养老保险实行社会统筹和个人共同负担，个人缴费全部记入个人帐户。养老保险基金单独建账，实行省级统筹，基本养老金实行社会化发放。实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，对改革前参加工作、改革后退休的人员，妥善保证其养老待遇水平平稳过渡、合理衔接，保持国家规定的待遇水平不降低。建立事业单位工作人员职业年金制度。统筹考虑企业、事业单位、机关离退休人员养老待遇水平。
20.加强对事业单位的监督。建立事业单位绩效考评制度，考评结果作为确定预算、负责人奖惩与收入分配等的重要依据。加强审计监督和舆论监督。面向社会提供公益服务的事业单位要建立信息批露制度，重要事项和年度报告要向社会公开，涉及人民群众切身利益的重大公益服务事项要进行社会公示和听证。
21.全面加强事业单位党的建设。按照党章和有关规定，及时调整党的组织设置，理顺隶属关系，选好配强党组织领导班子，加强党员教育、管理、服务，做好思想政治工作，推进精神文明建设，领导工会、共青团等群众组织开展工作，充分发挥党组织在促进事业发展、完成本单位中心任务中的领导核心或政治核心作用，保证党的基本路线方针政策在事业单位的贯彻执行。
七、构建公益服务新格局
22.大力发展公益服务。适应经济社会发展和人民群众需要，不断拓展公益服务领域，增加公益服务品种，扩大公益服务供给总量。发挥政府主导作用，引导社会力量广泛参与，引入市场竞争机制，充分调动各方面积极性，不断增强公益事业发展活力。通过改革，形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局，努力为人民群众提供广覆盖、多层次的公益服务。
23.强化政府责任。按照逐步实现基本公共服务均等化的要求，优先发展直接关系人民群众基本需求和国家安全、社会稳定的公益服务，促进公益服务公平公正。加快发展农村、欠发达地区和民族地区公益事业，缩小城乡之间、地区之间公益服务水平差距，切实满足广大农民和城市低收入群体医疗、教育、文化等公益服务需求。优化公益服务资源配置，合理规划布局，科学设置事业单位，打破条块分割和行政区划界限，推进资源共享。创新公益服务提供方式，完善购买服务机制，提高服务质量和效率。
24.鼓励社会力量兴办公益事业。完善相关政策放宽准入领域，推进公平准入，鼓励社会力量依法进入公益事业领域。对社会力量兴办公益事业的，在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面，与事业单位公平对待，并切实加强监管，引导其健康发展。完善和落实税收优惠政策，鼓励企业、社会团体和公民个人捐赠公益事业。大力倡导和发展志愿服务。
25.充分发挥市场机制作用。完善扶持政策，充分发挥市场在公益事业领域资源配置中的积极作用，为社会资本投资创造良好环境，推动相关产业加快发展，满足人民群众多层次、多样化服务需求。
八、完善支持公益事业发展的财政政策
26.加大财政对公益事业发展的支持力度。加快建立健全公共财政体系，调整支出结构，加大投入力度，着力构建财政支持公益事业发展长效机制。制定和完善支持社会力量兴办公益事业的财政政策，形成多渠道筹措资金发展公益事业的投入机制。对事业单位的财政资金使用情况进行绩效考评，严格资金管理，提高使用效益。
27.改革和完善财政支持方式。按照国家政策和以事定费的原则，结合不同事业单位的具体特点和财力，对不同类型事业单位实行不同的财政支持办法，合理制定标准，实行动态调整，健全监管制度，充分发挥财政资金的效用。对公益一类，根据正常业务需要，财政给予经费保障；对公益二类，根据财务收支状况，财政给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。
28.推进预算管理、政府采购和国有资产管理改革。研究建立事业单位资产配置标准体系，促进资产管理与预算编制有机结合，强化事业单位政府采购预算管理与执行，规范政府采购操作执行行为。加强行政事业性收费管理，严格收费项目和标准审批。建立健全事业单位财务会计和国有资产管理制度，加强财务监督，确保财政资金和国有资产使用规范、安全和有效。
九、认真做好组织实施工作
29.加强领导。分类推进事业单位改革事关经济社会发展全局，是一场广泛而深刻的变革，任务复杂艰巨。各地区各部门要高度重视，坚定信心，精心组织，攻坚克难，确保改革顺利推进。为加强对改革工作的领导，建立中央分类推进事业单位改革工作部际联席会议制度，负责交流改革情况、研究共性问题、提出工作建议等工作，具体工作由中央编办承担。教育、科技、文化、卫生、新闻出版等部门要按照现行的领导体制和政策规定，继续推动行业体制改革。中央和国家机关负责组织所属事业单位进行改革。中央编办、财政部、人力资源社会保障部等部门要各司其职，密切配合，指导做好相关工作。各省（区、市）党委和政府对本地区的改革负总责，要建立领导小组，健全工作机制，结合实际研究制定实施意见并抓好组织落实。
30.稳步实施。坚持分类指导、分业推进、分级组织、分步实施的工作方针，注意把握节奏，加强统筹协调，做到条块结合、上下结合，条件成熟的可率先改革，暂不具备条件的允许过渡，不搞“一刀切”。要继续深化改革试点，不断总结试点经验，完善相关政策措施。严禁突击提拔干部、严禁超职数配备干部或违反规定提高干部职级待遇。切实加强新闻宣传和思想政治工作，正确引导社会舆论，营造良好改革氛围，确保社会和谐稳定，确保国有资产不流失，确保公益事业健康发展

② 事业单位内部控制工作中存在的问题与遇到的困难

【事业单位内部控制工作中存在的问题与遇到的困难1】

行政事业单位内部控制工作存在诸多问题，这些问题的存在， 既制约了行政事业单位的工作效率和效果， 同时也影响了财政“节流”任务的完成和部门预算制度的实施。为此，本文试图通过对相关问题进行梳理，提出加强健全内控防范机制的建议，为进一步加强行政事业单位内控制度建设提供参考。

一、行政事业单位内控制度中存在的问题

（一）内控环境薄弱，内控意识淡薄。内控意识是内控环境中的一项重要内容，良好的内控意识是确保内控制度得以健全和实施的重要保证。有的单位一把手缺乏内部控制理念，内控意识淡薄，重事业发展，轻内部管理，甚至缺乏对内部控制知识的基本了解，认为内部会计控制制度是会计人员的事，出了事则以自己不懂会计业务为由，将一切责任推给会计承担。因此很多单位的内控制度环境薄弱，内控意识相对淡薄。

（二）会计核算不规范， 资产家底不清。有效的内部控制需要有健全的会计记录系统。但通过检查发现不少单位的会计核算不规范，主要表现在：一是原始凭证管理不规范。有些单位对原始凭证审核粗糙，如有的票据记录的经济业务与实际经济活动事项不符、内容不合常规；一些货物销售企业在没有正式发票的情况下，借用其他单位发票，导致开票单位与领购单位名称不一致；一些单位使用往来结算收据、自制收据和单位内部收据作为依据报销等。二是账务核算处理不规范。如有的单位在年终结账时， 不将收入和支出结转“结余”科目， 而是将收入和支出相对转， 使“结余”科目不能正确、完整地反映核算单位的结余状况；还有的单位， 两套会计核算制度同时运行， 支出核算混乱。三是固定资产管理混乱， 存在账外资产。有的单位固定资产账上有但实际上资产已不存在， 而有些实际使用的资产却未作价入账， 形成账外资产；另外还存在不同单位之间的资产调拨、转移，未办理相应手续等现象。

（三）内部审计和监督机制不健全，未建立配套的追究问责制。内部审计是内部控制制度一个不可或缺的重要组成部分，也是实现内部控制目标的重要手段。由于对内部会计控制制度的认识欠缺，部分行政事业单位内部会计控制制度尚未建立或不健全，有的单位虽然建立了内部会计控制制度，但因领导重视不够，使制度的作用未能得到充分发挥、形同虚设，造成国有资产的大量流失。当内部会计制度的缺失、失效而造成经济损失时，多数只限于追究直接领导和主要责任人的责任，对相关人员影响不大，没有明确的追究问责制、无章可依。因此，财会人员对内部会计控制制度的认识总达不到一个高度、没有休戚相关的意识、没有急迫感。

二、推行行政事业单位内部会计控制制度的难点

（一）管理理念不到位，缺乏责任感。目前，部分行政事业单位对内部控制存在误解，有些行政事业单位对内部控制的概念非常模糊，不理解内部控制的意义所在，认为内部控制只是一种程序；有的单位本身不重视会计工作，导致行政事业单位对会计人员的配备要求不高，会计人员普遍业务素质偏低，对内控认识不透；有的单位负责人不支持会计工作，使内部会计控制制度的作用得不到有效发挥。

（二）现行授权机制容易造成内控制度失效。在内部会计控制制度的设置上，会计监督人员受单位领导管理，其监督权力也由单位领导授予。这种被领导者监督领导者的设置，本身不符合管理学基本原理，其行为必然受控于管理层，反映管理层的意图和目的，体现管理层的意志，致使内部会计控制监督“名存实亡”。

（三）相关政策不到位，会计监督乏力。近些年来，国家对建立健全内部控制制度虽然做出了规定，但尚缺乏具有可参考操作的具体内部控制制度，缺乏可操作性的监督制约措施。

三、加强行政事业单位会计内部控制的建议

（一）增强内控意识，强化单位负责人责任意识。内部控制制度制定以后，单位负责人要真正确立起对财务会计工作和内部控制制度建设的“第一责任主体”意识，并要通过宣传和动员，要求所有的工作人员对于内部控制制度的相关规范和条例进行学习，同时将每一项规定具体落实到相应的工作部门，以提高工作人员对内部控制制度的认识。在内部控制中要明确每一名工作人员的具体责任，通过将责任落实到个人，实现内部控制的作用。通过提高工作人员的内部控制意识，营造一个良好的内部控制环境。

（二）加强会计人员、内审人员的培训，夯实会计基础工作。行政事业单位的会计人员要注重业务学习，不断更新、补充、拓展自己的知识和技能，真正担当起内部控制的重任。内部审计人员实行持证上岗，由审计机关负责对全市内审人员进行业务培训，对于经培训后资质仍然达不到要求的财务、内审人员，相关部门要及时调整。鼓励审计机关采取“以审代训”、联合审计等多种形式，促进提高内部审计人员能力，更好地整合部门审计资源，提高审计监督整体效益。

（三）加强内部审计和监督机制，完善单位内部控制体系。行政事业单位应当在财务部门和其他管理部门以外单独设立内部审计部门、配备内审人员并确保其拥有较强的独立性，切实开展内部审计工作，使之不再流于形式。充分发挥内部审计“一审、二帮、三促进”的作用。由于内部审计对本单位财务控制情况比较了解，因此可以准确把握内部会计控制的薄弱环节及容易造成损失的失控点，通过有针对性的、经常性的、连续性的跟踪审计监督，帮助有关部门逐步加强和完善内部会计控制，使内部会计控制起到应有的作用。

（四）建立内部会计控制制度的考评体系，强化责任追究制。《内部会计控制规范—基本规范》第七条第二款规定“内部会计控制应当约束单位内部涉及会计工作的所有人员，任何个人都不得拥有超越内部会计控制的权力。”对一些单位领导随意任用会计人员，或因个人意志导致内控失效的要予以追究责任。只有客观公正地给予考核评价、奖惩结合，才能激励和鞭策推行内部控制制度的有关部门及干部职工尽心尽责地做好内部控制工作。

总之，建立并严格执行单位内部会计控制制度，对于规范会计行为，提高会计信息质量，强化管理，控制风险，防止、发现、纠正错误与舞弊行为等具有重要作用。因此，必须高度重视单位内部会计控制建设问题，强化单位内部涉及会计工作的各项经济业务及相关岗位的控制，只有这样，才能有效地堵塞漏洞、消除隐患，遏制和打击经济犯罪行为。

【事业单位内部控制工作中存在的问题与遇到的困难2】

行政事业单位是履行社会公共服务职能为主的单位，新常态给我国行政事业单位内部控制建设带来了更严峻的挑战。通过对我国行政事业单位内部控制现状进行分析，存在内部控制意识不强，内部控制制度不健全以及内部控制队伍素质偏低等问题，只有加强行政事业单位内部的控制建设，才能够保护国有资产安全，提高财政资金使用效益，促进经济保持平稳发展的重要保证。

一、目前我国行政事业单位内部控制的现状

1、内部控制意识不强

目前我国行政事业单位内部控制存在的最主要的问题是内部控制意识薄弱，一些行政事业单位未能认识到内部控制的重要性，忽视单位内部管理，没有通过内部控制的手段谋求长远发展的意识。这种现状与我国行政事业单位传统的管理方式有一定的关系，过于安逸的环境造成了一些行政事业单位工作人员缺乏危机意识和风险意识，懒政怠政问题严重，内部控制建设也只停留在口头上，并没有真正落到实处。

2、内部控制制度不健全

内部控制制度不健全最主要体现在以下几个方面：其一，财务管理制度方面，部分行政事业单位财务管理制度不够完善，单位内部存在非法挪用专项资金的现象，或者出现资金管理混乱，原始凭证缺失，经费支出没有实行严格控制的乱象。其二，监督制度方面，许多单位尚未创建内审部门，监督制度不完善，影响内部控制建设的完善。其三，预算制度方面，许多单位存在预算管理意识薄弱、机构设置不合理、方法简单等问题，这些问题的存在都会严重干扰行政事业内部的控制建设。

3、内部控制人员素质偏低

在行政事业单位普遍存在员工综合素质低下，业务能力不够精湛的问题。由于对内部控制的重要性和意义认识的不到位，许多单位在对内部控制人员素质水平没有特别严格的要求，一些员工不具备专业的会计基础知识，缺乏财务安全意识，没有财务预算能力，对收入和支出不能进行严格的控制，极易给国家带来较大的经济损失，阻碍社会的发展进程。

二、新常态下强化行政事业单位内部控制建设的策略

1、强化内部控制意识，增强内部控制人员的综合素质

行政事业单位应该在单位内部经常开展加强内部控制意识的教育活动，强化全体员工的内部控制意识，领导要起模范带头作用，积极对员工进行督促。财务和内审部门是行政事业单位内部管理的核心，直接影响行政事业单位的.生存与发展，尤其要对这两个部门的工作人员加强内部控制教育，让他们认识到自己身上肩负的重任，避免工作人员出现懒政怠政的现象。

行政事业单位在人才的选拔任用方面要制定严格的制度来进行规范，防止裙带关系滋生，通过严格的选拔手段挑选具有丰富工作经验和综合素质较高的人才来担任相关职位，提高内部控制人员的综合素质，为提高行政事业单位内部控制水平奠定坚实的基础。

2、完善财务管理制度，对风险进行评估防范

新常态环境下，行政事业内部控制建设存在的最严重的问题就是财务管理制度不够完善，单位内部存在着资产安全隐患。为了促进单位的内部控制建设，应该积极完善财务管理制度，加强资产管理，对经费的使用要严格按照相关规定进行，现金的支取要有严格的制度规范。此外，还要加强对原始凭证的管理，对原始凭证上面的内容进行严格的审核，以便核实资金的收入和支出，严格控制每笔资产的去向，保证资金安全。

科学合理的管理制度不仅能够将主观意识不强造成的危害降到最低，更能通过制度的执行达到“不能为”的效果，从而堵塞漏洞，规避管理风险。笔者所在单位建立了较为完善的内部控制制度。首先强化预算控制，通过软件对预算数和执行数进行自动比对，超预算支出无法通过软件验证，促使单位自觉将支出控制在预算范围内；其次建立多重审核机制，每笔支出均需经办人、部门负责人签字确认，并由财务人员对支出项目的规范性进行审核，再由财务主管领导对支出项目的合理性进行把关，最后经单位分管领导，必要时报单位主要负责人审批，方可报支，从而规范了单位的支出行为，杜绝违法乱纪现象的发生；第三加强监督管理，单位内设审计机构，定期不定期组织抽查或专项审计，大型项目报政府审计部门审计，并接受财政、审计部门的例行和专项检查。上述制度的有序执行取得了良好的效果。

为了维护资产的安全，确保财务工作的有效运转，应该及时对风险进行评估，使行政事业单位内部的财务工作保持平稳有序的进行。行政事业单位应该根据自身情况和资产现状选择适当的风险评估模式，并采取有效的措施防范风险。

3、加强培训，提高财务人员的综合素质

随着社会的发展，内部控制建设不可能一成不变，为了提高行政事业内部控制建设的水平，内部控制建设的手段也应该与时俱进，及时采用新的措施加强内部控制的力度。内部控制人员的业务水平也要朝着专业化的方向发展。为了增强相关财务人员的财务意识，提高他们的综合素质，应该定期邀请行业专家对单位职工进行专业化的培训，向他们传授内部控制的专业知识，让他们及时了解内部控制的前沿信息，掌握先进的内部控制手段。

4、建立授权审批制度，加强资产管理

行政事业内部要建立严格的授权审批制度，对单位内部的审批流程、审批标准进行严格的明文规定，防止资产乱用以及挪用经费的现象出现。通过授权审批营造一个严格的内部控制环境，财务人员通过审批程序及时了解资金的去向，当出现资金挪用现象时，要及时对相关人员进行追责，以便加强对资产的管理。

三、总结

行政事业内部控制的还存在控制意识淡薄，内部控制人员综合素质低下等问题，我们必须引起足够重视，从加强控制意识入手，针对内部控制出现的问题有针对性的采取相应的措施进行解决，不断提高内部控制建设水平，为保证我国经济快速平稳的发展做出努力。

③ 如何平稳的在机关事业单位中生存

1.事业单位的工作都有很强的专业性，必须加强对本专业技术的学习，取得该专业必须的资格证，并能正常的履职，做好领导交办的各项工作。

2.搞好职场关系，包括横向的同事关系、纵向的上下级关系，要注意团结同事，事业单位人员一般都是在一个单位干一辈子，所以要维护良好的职场人际关系。

3.要严格遵守相关的法律法规，不该说的不说、不该做的不做、不该去的地方不去。比如:现在查的严的酒驾等问题，千万触碰不得，否则后悔莫及。

④ 影响和制约我们科学发展的突出矛盾和问题是什么应当采取什么措施来解决

一、影响和制约科学发展突出问题：

在思想观念上，科学发展的理念不牢。有些官员信奉“数字出官”，不重实绩重数字，为了彰显政绩，不经过科学论证，不切合本地实际，乱拍脑袋乱定指标；一些地方政府法制观念淡薄，为了招商引资极力取媚于客商，不惜牺牲法律尊严，给予客商“法外治权”；有的领导干部存在“先发展、后科学”的模糊认识，在“大干快上”心理的推动下，对于违规违法项目，或是未批先建，或是越权审批，或是违反“三同时”制度，或是被责令停止建设和限期改正后继续建设和运行；有些地方“擅长”于“一手硬、一手软”，而不是“两手抓，两手都要硬”，往往是“重速度、轻效益，重生产、轻生活，重人治、轻法治，重开发，轻环境。”

在发展方式上，粗放式增长方式仍未得到根本性扭转。表现在需求结构方面，投资率过高、消费率较低。由于投资与消费比例失衡，导致国内市场规模受限，生产能力相对过剩。消费率的持续下降，还对扩大内需造成严重制约，使得经济增长对出口的依赖程度不断提高。表现在产业结构方面，存在着农业基础薄弱、工业素质不高、服务业发展滞后等问题。表现在要素投入方面，不少地方依旧较多地依靠高投入、高消耗、高排放来换取高增长，科技、劳动者素质、管理创新对经济增长的贡献仍旧处于低水平状态。

在作风建设上，还存在这样那样的问题。进入新世纪新阶段以来，随着体制转轨和社会转型，一些领导干部的作风也出现了新的问题，这些不正之风的存在，干扰了经济社会的科学发展。有的领导干部精神状态不振，思想解放不够；有的形式主义、官僚主义严重；有的作风不良、为政不廉；有的干部缺乏宗旨意识、大局意识、忧患意识、责任意识，作风浮夸、管理松弛、工作不扎实；有的甚至对群众呼声和疾苦置若罔闻，对关系群众生命安全这样的重大问题麻木不仁。近期发生的贵州“瓮安”事件、云南“孟连”事件、山西“9·8”尾矿溃坝重大责任事故等，都有这方面的教训。

在体制机制上，一些影响、制约科学发展的体制机制性障碍还十分突出。进入新阶段以来，一些制约科学发展的深层次体制机制问题开始凸现。比如，表现在经济体制方面，改革攻坚乏力，制度创新明显不足；表现在行政体制方面，政府自身定位角色不清，常常出现职能错位、越位和缺位现象；表现在干部考核体制方面，干部考核体系科学性不够、操作性不强、用人导向与科学发展观不相适应甚至相违背，等等。

上述问题如不及时解决，我们就无法应对新形势下党所面临的新挑战，就难以肩负起带领人民继续全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的崇高使命。为此，我们必须把科学发展的新要求、发展阶段的新变化、人民群众的新期待紧密结合起来，着力找准并解决影响和制约科学发展的突出问题。

二、着力解决影响和制约科学发展的突出问题

着力改变不符合科学发展观的思想观念。认识是行动的先导，错误的发展观必然导致错误的决策和行动，错误的决策和行动又势必会影响人民群众最关心、最直接、最现实的利益，这就需要从根本上扭转错误的思想观念。一要加强对科学发展观的学习，进一步推动党员干部深刻理解和全面把握科学发展观的科学内涵、精神实质、根本要求，认真查找思想上与科学发展观不相适应的问题，提高运用科学发展观的立场观点方法解决群众反映强烈、制约发展难题的自觉性。二要进一步在实践中解放思想，自觉破除安于现状、不思进取的思想，树立居安思危、奋发图强的观念；破除因循守旧、狭隘封闭的思想，树立改革创新、开放合作的观念；破除惧怕困难、畏首畏尾的思想，树立敢想敢干、敢于负责的观念；破除盲目攀比、急功近利的思想，树立求真务实、真抓实干的观念。三要树立科学的“政绩观”，正确把握发展观与政绩观之间的辩证关系，以科学的发展观引导正确的政绩观，创造全面、协调、可持续发展的政绩。

着力转变经济发展方式。转变经济发展方式，是贯彻落实科学发展观的内在要求。转变经济发展方式就是要：在需求结构上，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变；在产业结构上，促进经济增长由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变；在要素投入上，促进经济增长由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。转变经济发展方式要正确处理好发展理念、发展道路和发展环境的问题。在发展理念上要正确处理好与快的关系，不仅要继续保持国民经济快速发展，而且要更加注重推进经济结构战略性调整，努力提高经济发展的质量和效益；在发展道路上要根本改变依靠高投入、高消耗、高污染来支持经济增长的老路子，坚持走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路，实现可持续发展；在发展的国际环境上要主动适应经济全球化趋势，拓展对外开放的广度和深度，提高开放型经济水平，提高经济整体素质和国际竞争力。

着力推进干部作风转变。广大党员干部应坚持一切工作都要求真务实，察实情、出实招、办实事、求实效。这就需要从以下三个方面入手。一是着力抓好领导干部作风建设。要把作风建设纳入干部教育培训的重要内容，贯穿于领导干部的培养、选拔、管理、使用等各个环节；要将作风建设与严格执行廉洁从政的各项规定结合起来，防微杜渐，从具体事情抓起，坚决纠正各种不廉洁行为；要按照“八个坚持、八个反对”的要求，切实加强思想作风、学风、工作作风、领导作风和生活作风建设，使领导干部成为讲党性、重品行、作表率的模范实践者。二是切实改进党政机关作风，坚决制止奢侈浪费。认真执行中央关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设的规定；严格控制公务消费，规范党政机关领导干部及国有企业事业单位领导人员职务消费行为；逐步完善并认真执行住房、医疗、公务用车、公务接待和秘书配备等方面的规定；大力精简会议和文件，改进学风和文风。三是坚决纠正损害群众利益的不正之风。这就要从群众最关心、最直接、最现实的问题入手，加大力度纠正教育收费、医药购销和医疗服务中的不正之风，做好减轻农民负担工作；着力解决好食品药品安全、环境保护、土地征用、房屋拆迁、企业改制、安全生产、社保基金和住房公积金管理等方面事关群众利益的问题；建立健全纠正不正之风的长效机制，强化行业监管，建立重大事项社会听证制度和社会公示制度。

要着力消除影响和制约科学发展的体制机制障碍。全面落实科学发展观，涉及各个方面的工作，关键的一条，还是要完善制度、体制和机制。一些体制机制之所以成为贯彻落实科学发展观的障碍，根本原因在于改革力度不够，要破除这些障碍，也必须靠深化改革来解决，这就要着力推行行政管理体制改革，加快建立现代企业制度和现代产权制度，深化价格体制和财税金融投资体制等改革。另一方面，要探索建立科学的经济社会发展综合评价体系，全面客观地衡量经济社会发展取得的成果和付出的代价；建立科学的干部实绩考核评价体系，把资源的节约、环境的保护、群众生活质量的改善程度等内容，纳入考核评价指标之中。同时，还要完善监督体系，特别是建立健全群众监督和舆论监督机制，进一步加大监督力度。

⑤ 如何做好领导干部的权力监督和制约

1、从思想教育上入手，强化权力主体的监督意识。

加强对领导干部权力的监督，最基本的就是要使权力主体树立牢固的监督意识，如果权力主体连根本的监督意识都没有，那么监督就是纸上谈兵。因此要加强对领导干部权力的监督，最基础性的措施就是要从思想教育入手，着力强化权力主体的两种意识，即：权力主体自觉接受监督的意识和主动大胆监督他人的意识。思想认识的深度决定监督的态度。各级党组织要采取有
效的方式和方法加强对领导干部思想政治教育，尤其是理想信念、党的宗旨和群众路线教育，牢固树立正确的世界观、人生观、价值观和权力观；要加强法律法规和党纪政纪条规教育，使领导干部都能深入了解掌握党纪政纪条规，自觉遵守党的纪律和国家法律法规，从而更加自重、自警、自省、自励，提高监督的自觉性。要加强领导干部的党性教育，使每个党员干部都懂得在我们党内，无论职务大小，党员的地位是平等的，既要监督他人，又要接受他人的监督，人人监督人，人人受监督。位高权重的党员领导干部对事业的影响力大，更要自觉接受监督，更要监督好别人。权力主体要通过教育，从政治上充分认识到监督的重大意义，从维护党的事业出发，充分认识到接受监督和监督他人是党员的权利和义务，认真履行《党章》、《党内监督条例》赋予的监督职能。履行是职责所在、是一种责任和义务，不履行则是失职，从而坚持原则，在自觉接受监督的同时加强对其他权力主体的监督。

2、从责任落实上把严，增强相互监督的实效性。

同级班子成员间的相互监督，由于相互之间知根知底，无论是参与还是知情的程度，都比其他组织和监督主体要多要强，监督的效果也是其他监督所无法比拟的。因此在加强对领导干部权力监督工作中，要充分发挥相互监督的优势，增强相互监督的实效性。一要充分认识到相互监督的特点。相互监督具有内部性的特点。班子成员之间相互监督是在党组织内部，强调用党的思想、组织、纪律对党员和领导干部进行约束。具有主动性的特点。班子成员之间的相互监督是一种主动的预防措施，它不仅是一种事后监督，更着眼于事前和事中的监督，强调发挥预防作用，减少党内不良倾向和行为的发生。由于相互之间较知根知底，监督时能目标准确，有的放矢，针对性强，具有针对性强的特点。二要建立相互监督的工作责任制，突出相互监督的自觉性以及建立在自觉性基础上的强制性。责任制是工作得以落实的重要保证，要认真贯彻执行《党内监督条例》，切实建立起班子成员相互监督的有效责任机制，以制度的形式明确每个班子成员的监督责任和保障，确保班子成员只能作为，并有所作为。同时要建立相互监督的责任追究制度，对于一个班子，如果一个成员出了问题，其他成员没有尽到相互监督的职责，应负什么责任等用规定的形式明确下来。这样既能增强班子成员相互监督的自觉性，又能突出它的强制性，只有强制性与自觉性二者有机统一和结合，才能实现班子成员之间的相互监督。三要讲究监督方式方法。要牢固树立相互监督是对同志的一种关爱，而不是得罪人、和人过不去的思想。除了在有关会议上要充分发表意见外，在平时还应相互间多交流、多谈心，对认识不一致而又应该坚持的监督意见，要讲清利害关系，争取采纳，把监督工作做在前面；对班子成员“出格”的行为，要认真负责地提出批评，及时加以规劝，把问题解决在萌芽状态。对重大问题要及时向上级的有关部门反映报告。四要发挥好民主生活会的作用。民主生活会是领导干部进行自我教育、自我解决问题的行之有效措施，批评与自我批评是我们党实践证明的解决党内问题的一种行之有效的好办法。认真抓好民主生活会的会前、会中、会后三个环节，通过民主生活会，认真对照检查，开展批评与自我批评，找到班子和个人存在的问题，会后“对症下药”，有针对性地采取措施，加以解决。
3、从实践操作中把向，增强组织监督的合力。

组织监督关键是要解决上级组织监督能为、少知情，同级组织监督知情、不敢为，下级组织监督既不知情、也不能为的问题。重点要强化三种组织的监督力度，从三个方向强化对领导干部权力的监督。一要强化上级组织自上而下的监督力度。这是一种以权力制约权力，最易接受，最见效果的监督。主要是要采取措施缩短时间和空间的距离，在如何知情上下功夫。因此上级组织要加强对下级组织尤其是一把手的监督检查和指导力度，在检查监督中，切忌走马观花，凭汇报、凭印象“打分”，这样往往就起不到监督作用。上级可通过廉政述职、廉政汇报、廉政谈话等形式定期或不定期听取下级“一把手”关于廉政建设和思想工作情况汇报，及时了解掌握“一把手”的思想和廉政状况。要经常深入下级组织，通过个别谈话等形式，了解一把手和班子成员的党风廉政情况，也可通过召开不同层次的座谈会，了解有关情况。要加强审计监督，完全有必要每年对下级进行一次专门审计，从中掌握下级的廉政情况。必要时还可通过派员巡视、明察暗访、民意测评等办法，能比较客观真实地掌握和了解一些实际的深层次的问题，以便对症下药，及时教育挽救干部。二要强化同级职能部门的监督力度。我国现行政治体制下，纪检监察机关作为同级党委、政府的监督机构，在监督中往往力不从心，处于监督弱势。要提高纪检监察机关的行政规格。监督规律告诉我们，有效的监督其主体、客体地位必须平等，所以有必要赋予纪检机关与同级党委、政府相同的级别规格，避免出现站在别人“屋檐下”监督别人的“以小督大”的弱势局面。要强化纪检机关的垂直领导关系，以保证其独立履行监督职责，不受其他党政机关、社会团体和个人的干涉。要改革下级纪检机关人员的任免方式，下级纪检机关工作人员应由上级纪检机关在征求下级纪检机关所在党委、政府意见的基础上任免。同时要充分发挥组织、审计、检察、监察等专门监督机关的职能作用，进一步加强管理和协调配合，充分调动他们的积极性，共同参与对“一把手”的监督管理工作，形成对“一把手”监督的合力。三要强化下级组织自下而上的监督力度。下级组织虽受上级组织的领导，但对上级组织仍有充分的监督权。上级要在让下级拥有充分知情权的基础上，进一步健全完善检举、揭发、申诉、控告、上访等制度，畅通反映问题的渠道，切实保障每一级组织和党员干部对党政领导干部特别是对“一把手”行使权力监督和制约的民主权利。对于下级组织在执行上级的决策、命令、决定等过程中，对发现的问题应本着从促进党的事业的发展的高度，客观、公正、及时、毫无保留地向上级反映报告，避免一些错误决策造成更大损失，达到监督上级、纠正上级错误的效果。

4、从制定规范上把关，增强监督制度建设的完备性。

加强制度建设，依靠法制搞好党风，是邓小平同志加强党风廉政建设的一个重要指导思想。小平同志说：
“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。制度做为要求大家共同遵守的办事规程，具有严格的规范作用和鲜明的行为导向性，它是领导干部权力运行的准则，是规范管理和执法执纪的准绳，是党内外群众监督领导干部的依据。因此通过建立健全有关制度进行监督，是加强对领导干部权力监督的重要保证。一是制度建立要严明。必须掌握以下原则：要抓住关键人、关键部门和关键问题来加强监督制度建设；要有针对性、系统性，形成全方位的监督控制体系；要有强制性、约束力；要有量化标准，不能笼统，过于原则；要有可操作性，尽量减少弹性，便于组织和群众的监督；要赏罚分明，制定切实可行的处罚条款。二是要完善权力规范。突出加强“分权”、“还权”、“裁权”制度的建设，把握权力运行规律，加快建立结构合理、配置科学、程序严密、相互制约的权力运行机制。以权力制衡为方向，逐步分解过于集中的权力，做到合理赋权，使权力运行处于有效制衡状态，防止权力过于集中产生的腐败；通过深化政府行政审批制度改革，消减行政审批审核事项，还权于市场，如通过政府采购、招标、拍卖等市场手段代替行政审批行为；在行政审批中减少自由裁量权，以最大限度减少自由裁量权，制约、防止审批权力的随意使用。三是要坚持制度创新。一方面，要加快建立现代行政制度，依法规范公务行为。与现代公务员制度相比，我国公务员制度还存在不少缺陷，还没有提升到法制国家基本制度的高度。因此，必须加快建立现代行政制度，依法规范公务行为，尽快实现现代公务员制度廉洁高效的功能。另一方面，要加快完善现代法律制度，推进反腐败立法工作。由于我国尚未建立国家公务员法律体系，导致目前的许多腐败现象的发生是钻了法律法规的空子，因此亟需制定相关法律法规进行规范制约。当前应围绕依法治权，及时将比较完善、系统、成熟的制度规定，提升到国家法律、党内法规和行政法规层面，加快权力监督立法进程，构筑法制体系。尽快出台《监督法》、《廉政法》，完善各种监督制度和监督程序，实现权力运行机制法制化，从制度、法律上保证领导干部廉洁从政的自觉性和主动性。四是执行制度要严格。对领导干部权力的监督制度关键在于落实，再好的规范和制度如果不落实、不执行，也是一纸空文。因此做为领导干部首先要带头执行做好表率。其次要按照党风廉政建设责任制的要求，认真抓好监督制度落实责任的监督，一级抓一级，一级对一级负责，层层抓好落实，哪一级出了问题，该由谁负责要坚决追究。再次要严格执纪执法，对有章不循的，该批评教育的要及时提出批评，限期整改，对应给予法纪处理的应坚决处理，不能搞下不为例。

5、从畅通渠道上着力，不断增强监督的民主性。

一是要提高人民群众的权力监督意识。要纠正那些一提群众监督、群众参与监督就是搞群众运动，一提舆论监督就是违反“主旋律”的片面思想认识。要教育群众增强主人翁意识，增强民主参与意识，正确行使民主权利。二是要发挥人大代表的监督作用。各级人大常委会可考虑设立一个专门的廉政监督委员会，加强对其任命和选举的官员进行监督，特别是对那些掌握人、财、物的权力机关的监督，通过定期或不定期组织人大代表开展执法检查、
述职评议、直接调查听证等形式检查政府部门是否依法行政，权力是否按程序运行，是否集体决策、合理分权、公开用权。要引导人民代表正确行使对国家重大决策的参与权，对各级国家领导干部选举权、罢免权、弹劾权，以及通过合法途径发表严肃负责的政治见解等。三是要畅通信访、申诉等群众监督渠道。一方面要实现群众监督法治化、规范化，可考虑通过立法程序出台《公民监督细则》，明确公民监督的性质、任务、职权、义务及程序等。另一方面，要建立健全群众举报网络和群众举报的保护机制，对打击报复举报人、上访人的行为，要依法追究刑事责任。四是要积极探索建立基于人民群众的监督机制。用法律的形式保障人民监督权利的实施，也就是任何权力的行使，都要经过人民群众的把关检验，以民主的形式决定哪些能干、哪些不能干，将监督的权利真正地、放手地还给社会还给人民，从而把干部命运的决定权名副其实地交到广大群众的手中。五是要强化新闻监督的职能。要制定《新闻法》，在确立新闻自由的原则下，对新闻工作者的地位、职责及其新闻报道加以规范，强调新闻报道的客观性、真实性，使之真正成为宣传国家法律的喉舌，使领导干部的权力行使处于新闻媒体的监督之下。同时要改革新闻体制，象司法独立一样，实行新闻独立，并形成新闻竞争。新闻记者只对法律负责，对人民负责，对真实性负责，曝滥施职权、权钱交易丑行于光天化日之下。

⑥ 如何健全权力运行的制约和监督体系高一政治

坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。党的十八大报告指出，要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。这对建立和完善权力运行制约和监督体系提出了更加迫切的要求。
第一，要进一步完善决策机制。我国权力结构和运行机制，建立在我国社会主义民主政治的基础之上，由我国社会主义政治制度所决定，总体上符合我国国情，能够发挥社会主义制度的优越性，能够集中全社会的资源和力量办大事，能够实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。但也要看到，我国权力结构和运行机制还存在不够完善的地方，最主要的就是决策机制不够完善，决策权过分集中在主要领导干部身上。加强对权力的制约和监督，首先要加强对决策权的制约和监督。要按照十八大报告的要求，进一步健全决策机制，发挥思想库作用，加强决策的论证、听证，不断提高科学决策、民主决策、依法决策水平，特别是要建立健全决策问责和纠错机制，凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。
第二，要推进权力运行公开化、规范化。权力运行公开化、规范化是防止权力腐败的最有效手段。公开的目的在于使权力的运行路线图更加明晰，权力的行使受到更多的制约和监督，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，防止权力滥用错用。权力公开，不仅是向部门或单位内部公开，也要向社会公开，接受本单位干部职工和社会公众的监督。要按照党的十八大的要求，大力推进党务公开、政务公开、厂务公开、村务公开和公共事业单位办事制度公开，完善权力公开的机制，明确权力的幅度和依据，明确公开的内容、范围、形式、载体和时间，提高权力运行的透明度和公信力。
第三，要健全监督体系。不受监督的权力，必然导致滥用和腐败。加强对权力的监督，必须构建完善的监督体系，充分发挥各方面监督的作用，使监督覆盖到权力行使的各个环节和各个方面。要加强党内监督，落实党内监督条例，重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，有效防止权力失控、决策失误、行为失范。要加强民主监督，健全和完善民主党派监督机制，拓宽民主监督渠道，定期听取民主党派负责人和无党派人士对领导班子和领导成员的意见，每年就党风廉政建设和反腐败等工作向民主党派通报情况，邀请民主党派负责人参加党风廉政建设情况介绍，充分发挥各党派、各团体、各阶层、各界人士的民主监督作用。要加强法律监督，支持人民代表大会及其常委会通过询问、质询、执法检查、听取和审议有关部门工作报告以及预算审查等监督职权，加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。完善监督的法律制度，确保人大监督有法可依。完善宪法和法律监督制度，确保国家宪法和法律的贯彻实施。完善司法监督机制，加强对行政机关、司法机关及其工作人员的司法活动的合法性监督，确保行政机关依法行政，司法机关依法独立行使审判权、检察权。舆论监督是人民行使监督权的直接方式，具有其他监督手段无可替代的作用。要加强和改进舆论监督，加快舆论监督的法治建设，建立健全舆论监督引导机制、纠错机制、反馈机制，提高理论监督的针对性和实效性。各级领导干部要善待媒体、善用媒体、善管媒体，提高通过舆论监督发现问题、改进工作、密切党群关系的意识和能力。总之，要建立和完善权力监督体系，真正做到让人民监督权力，让权力在阳光下运行。

⑦ 当前影响和制约政府职能转变的因素是什么

一、努力建设廉洁勤政、务实高效的政府一个机构庞大、人员臃肿的政府，不仅会加重财政负担，增加政府成本，而且导致效率低下，远远适应不了行政管理现代化的要求。经济想要加速发展的首要前提，就是要建设廉洁勤政、务实高效的政府。建设廉洁政府，就要充分认识政府在反腐败中的特殊地位和作用，搞好自身的廉政建设，真正树立起廉洁行政的形象。要在制约行政权力上下工夫，建立起有效的廉政制约机制。在公务员收入相对不高，而又面临市场经济种种利益诱惑、物价频频升高的情况下，要从制度和配套措施上形成保障公务员廉洁行政的机制。同时，必须保证每一个政府机关及其工作人员都要广泛接受来自各方面的监督，特别是来自人民群众的舆论和批评监督。建设高效政府，首要的就是精简机构，建设精干的强有力的政府系统，进行干部人事制度改革，使人才脱颖而出； 要下放权力，正确处理中央与地方、集权与分权的关系，既要加强宏观调控，维护中央的权威，又要调动地方的积极性。建设高效政府的另一方面就是杜绝官僚作风，发展社会主义民主，充分调动人民群众的积极性。同时还要进行经济体制改革，尽快建立社会主义市场经济体制，从根本上推动生产力的发展和社会进步，体现行政效率的提高。二、强化市场监督职能目前，我国各级政府对市场秩序的规范和监管还十分薄弱，规范市场秩序的法律法规还不健全，地方保护主义和行政垄断严重，加上执法不严，管理松懈，纪律松弛，甚至有法不依，违法不究，致使市场秩序比较混乱。突出表现为假冒伪劣商品泛滥，偷税、逃税、骗税、走私等，建筑领域弄虚作假、工程质量低劣等问题严重。为此，必须建立现代市场监管制度，加强市场监管力度，建立公平竞争、规范有序的市场新秩序。首先，要加快有关市场规范的法律法规建设，比如尽快出台反垄断法，采取法律手段打破行政垄断，防止企业相互勾结，形成价格联盟，损害消费者利益；其次，要加强对市场的监管力度，严格执法，从严治政，采用经济、法律和必要的行政手段，打击各种违法乱纪、扰乱市场秩序的行为；再次，在石油、天然气、电力等行业与政府维持公平市场秩序密切相关，在实施政企分开改革的同时，要建立独立的监管委员会，将政府决策职能与监管职能分开，以加强对权力的监督。三、继续深化行政审批制度改革市场经济中，政府职责之一是宏观调控，然而在现实生活中，政府“越位”的现象普遍存在，管了许多不该管、管不了、管不好的事，管得过多过细。特别是不合理、低效率的项目审批制度，已成为影响我国投资环境、影响企业竞争能力的严重问题。改革行政审批制度势在必行，只有摆脱了大量微观审批事项的政府，才能够研究超前性、深层次的战略性重大问题，才能集中精力搞好宏观调控。加快审批制度的改革，一要搞好行政审批项目的审核和处理工作，减少政府审批事项和审批范围；二要缩短审批环节和审批周期；三要公开审批标准，规范审批程序；四要明确审批责任，健全监督机制，对审批行为进行必要的监督；五要改革审批部门普遍存在着的重审批、轻监管，重权力、轻责任现象。四、转变政府管理方式，实现微观管理向宏观调控的转变微观管理，指政府站在出资者立场上，依靠行政命令、参与企业治理结构或直接介入市场的方式，对微观经济主体实施的一种直接管理，主要指国家和地方政府机构对公有制企业的直接管理活动。宏观调控，指政府运用宏观经济政策对宏观经济运作所进行的“控制”或“调节”，它是政府通过调整其所掌握的某些经济变量（如财政支出、货币供给），来影响市场经济中各种变量的取值，从而影响私人经济部门行为的政策过程。加入世贸组织以后，政府垄断一切，宏观、微观一把抓的弊病暴露得更加充分。今后，政府应该减少对经济主体的直接管理，更多地运用间接调控手段，以更灵活多样、更讲究效益的方式进行宏观调控。凡是企业和个人能够做好的事情，政府就不插手，凡是市场能够优化资源配置的领域，政府尽力为其创造有利条件。即使在“市场失灵”领域，也要考虑是否需要政府发挥作用，政府发挥作用是否有效，是否有更好的办法。只有在不仅需要而且能够做好时，政府才进行干预。五、切实转变政府工作方式，提高工作效率转变工作方式，提高工作效率，首先就要做到严格依法行政。根据世贸组织要求，政府要保证法律法规在全国的统一实施，有比较完善的依法行政体制，政府行政过程应当是透明的、可预见的、公开的。各级政府部门应当摒弃陈旧的管理方式，严格依法行政，由权力行政转向规则行政，从随意裁决转向依法办事。其次，要公开。透明度原则是世贸组织的一项基本原则，也是改进政府管理方式的一个基本方法。各级政府在管理过程中应尽量做到决策公开、过程公开。再次，要推行管理信息化。尽快实现政府管理信息化，不仅有利于提高行政管理效率，加强政府各级机关及各级部门间的信息沟通，也有利于政府与内外商人之间的联系和方便商人们办事，使行政管理更准确、快捷地实现互动。六、加强人口、资源、环境等方面的管理职能（社会管理职能）加入世贸组织以后，我国的人口、资源、环境面临着新的形势和新的要求。人口、资源、环境工作，不仅要把国内因素与国际因素结合起来考虑，而且要更多地考虑国际因素。加入世贸组织，既为我们充分利用国内外两个市场、两种资源，实现经济社会与人口资源环境的协调发展提供了新的机遇，也对我们提高经济和社会的可持续发展能力提出了新的挑战。为此，必须加强计划生育工作，稳定低生育水平，提高出生人口素质；强化国土资源管理与合理利用，建立政府管理与市场运作相结合的资源优化配置新机制，全面加快资源调查、规划和管理，不断提高对资源的保护，深化有偿使用制度改革，推进国土资源市场体系建设，做到产权明晰、规则完善、调控有力、运行规范，依法保护资源所有者和使用者的合法权益。进一步把国土资源的管理、利用与开发纳入科学化、规范化、法治化的轨道；加大环境保护和生态建设力度，加强水利建设和对水资源的管理。七、加强公共服务，建设服务型的政府建立服务型政府就是要确立服务理念，树立服务意识，当好人民公仆。新形势下政府的一个重要职能，是为企业发展和各类创业者提供良好的环境。政府应通过发挥经济调节、市场监管的职能，为企业发展创造宽松的宏观经济环境和公平竞争的市场环境；通过形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，为企业及人民群众干事创业提供优质到位的服务；通过不断完善硬环境、优化软环境，营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的氛围，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。继续推进机构改革是深化行政管理体制改革的一项重要任务，机构改革必须以政府职能转变为基础，与政府职能转变同步进行。20世纪80年代开始的行政机构改革，至今已经取得了不少进展，但转变政府职能仍然是一个努力的目标，具有长期性和渐进性，我们应该用发展的眼光去审视它。尤其是我国加入世贸组织后，许多领域要同国际接轨，要按国际惯例办事，政府行使其职能（尤其是经济管理）的方式、方法和手段等必须相应地不断做出新的调整。我们既要有长远规划，又要有近期目标，循序渐进，不断深化行政管理体制改革。

⑧ 如何破解地方政府机构改革困境

2008年，中央直属机关"大部制"机构改革刚刚尘埃落定，上海、陕西、重庆三个省级政府率先在全国拉开地方政府"大部制"机构改革的序幕，这并非是地方政府的激进之举，而是中央政府的统一安排部署。自从1982年党中央、国务院决定实施政府机构改革以来，中央政府和地方政府采取职能转变、机构精简、编制压缩、人员裁减等诸多办法积极探寻机构改革科学之道，然而多年来，成效甚微，不管是中央政府还是地方政府，编制相对职能而言仍然比较臃肿，政府部门职权交叉情况仍然突出存在，特别是地方政府，严重影响了行政效能。在这种十分困难的境地下，中央直属机关"大部制"机构改革实施方案终于出炉，用了近一年的时间完成了中央直属机关的裁撤并转，地方政府机构改革也紧跟着被列入重要议事日程，中央专门召开会议要求地方政府切实推进机构改革，以适应中央"大部制"改革后行政构架的配置需要。而此前，中央政府机构改革已经进行过五次，但地方政府却未能有力跟进。推行政府机构改革的目的，实质上就是要建立一种科学的行政管理体制，这是有效实施经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的必然需要。建立科学行政管理体制，是中央政府和地方政府的共同责任，但应当看到，中央政府和地方政府职能毕竟是有明显区别的，中央政府职能主要在于宏观调控，而地方政府的主要职能则侧重于市场监管、社会管理和公共服务。这种职能定位从根本上决定了地方政府改革相对中央政府改革要更加困难、更加艰巨。地方政府机构在我国行政管理体系中处于相当重要的位置，地方政府机构改革无疑是行政管理体制改革的重要组成部分，有力推行地方政府机构改革事关党和国家大政方针的贯彻落实，事关地区经济社会发展和社会稳定，事关百姓切身利益。 地方政府机构改革困境现状2002年以来，在中央的统一部署安排下，开始实行地方政府机构改革，通过近十年的努力，虽然地方政府机构设置进行了精简，职能有所转变，管理体制也有了变化，但结构设置仍然不尽合理，机构仍显庞大臃肿，机构重叠、职能交叉、权责脱节、人浮于事、效能低下的现象在很多地方政府广泛存在。政府职能转变还不到位。政企分开效果不明显，一些国有企业，比如铁路运输、电信、石油、天然气等运营公司，由于其独特垄断地位，与政府部门藕断丝连，过多绑架政府行政权力；政事分开没有完全落实，较多地方政府事业单位，比如各种监测机构等，虽然在编制管理与政府机关予以了分开，但在职能上并没有完全分开，事业单位大部分具有浓厚的行政色彩，实质上仍然扮演政府机关的角色；政社分开也不彻底，一些带有行政色彩的社会中介组织，比如房产评估、拍卖机构等，先天发育不良，过多依附于政府机关，没有完全融入到市场经济。政府职能定位还不科学。很多地方政府在机构设置上强调上下对口，职能定位没有考虑不同层级、不同地区政府职责的不同，没有考虑地域和行业区别，没有考虑区域经济社会发展程度的差异，简单的以对口联系、对应联系设置机构。政府机构设置不合理。不少地方政府长期以来受到"官本位"、"地方保护主义"和"部门利益化"等思想的影响较深，导致以权、以事、以利定构设岗乱象频生。有什么样的权力，就设置一种什么样的权力行使机构或岗位，比如某些地方政府所设立的打假办、打拐办。一些地方政府为了强调某项特殊工作，将政府职能放大单独成立机构，比如某些地方政府所设立的减负办，而实际上这些特殊事项的管理本来就有职能部门负责。对于同一件事情，由于职能重叠和交叉的原因，不同的政府部门都有管理的职能，而现实中，部门利益化的现象是比较严重的，有利的，政府部门之间争着管，无利的，政府部门之间打太极。政府机构编制人员配置不相称。这里所讲的不相称，是指与职责任务的不相称。一些地方政府在确定部门人员编制上，过多的考虑历史原因、同层级情况和总额限制，往往忽略部门的职责任务和工作特殊性，导致一些部门人员编制配给不能适应其工作需要，比如环境保护主管部门、安全生产监管部门、商务主管部门等。政府人员结构还不理想。不少地方政府特别是县、乡层级地方政府，工作人员老龄化，青黄不接，能接替其工作的年轻后备干部极少。政府工作人员的整体素质与科学发展观和新形势发展要求还有差距，这严重制约和影响了政府行政管理能力和水平的提高。 地方政府机构改革困境原因分析地方政府机构改革所出现的困境存在着多种原因，但主要还是地方利益桎梏难以打破、层级政府资源配置不均、人事制度改革滞后、机构编制管理配套法规不完善等原因造成的。推行地方政府机构改革，最主要的就是要求地方政府转变职能，将部分甚至大部分权力下放。不少地方政府财政还比较紧张，土地财政、罚款财政、林业财政的单一财政收入来源的现状仍还普遍存在，如果实施撤并，就意味着下放权力，部门利益将要重新分配，无论如何撤并都十分困难。推行地方政府机构改革，在不同层级政府间合理配置资源至关重要。由于我国实施五级政府层级管理机制，省级政府、地市级政府通常把更多的资源集中到了中心城市，这使县、乡级政府很难得到更多的资源配置，一定程度上压抑了基层地域经济社会的发展。推行地方政府机构改革，人事制度改革和机构编制管理法规完善工作必须同步配套跟进。部分地方政府部门将其下属事业单位人员与机关人员混用，并借调、抽调事业人员参与行政工作，这也是政事难以分开的真正原因。由于配套管理法规不完善，地方政府对于那些超编进人、超编定构设岗的机构编制违纪违规行为难以惩处。 破解地方政府机构改革困境对策研究破解地方政府机构改革困境，是深化社会管理体制改革的需要，对于加快行政管理体制改革具有重要的现实意义。破解这种困境必须要坚持总体统筹、系统整合、总揽分层的原则，既注重与中央的对应，又体现地方特色。科学定位地方政府职能。明确不同层级地方政府基本职能，这种基本职能主要包括：执行政策法规、推动经济发展、搞好社会管理、强化公共服务和维护和谐稳定五个方面，但省级、地级、县级、乡级政府的基本职能又要有明显区别，要立足于发挥市场在资源配置中的基础性作用，地方政府机构设置的具体形式、名称、排序可以不上下对口，基层地方政府职能定位要改变以往那种大包大揽、包打天下的作法，变"无限政府"为"有限政府"，切实把地方政府职能转变到搞好经济调节、营造发展环境、加强市场监管和社会管理、提升公共服务水平上来。大胆创新行政管理体制。积极探索"大部制"，比如"大农业"、"大文化"、"大经贸"、"大交通"、"大水务"等，对地方政府部门进行职能整合和调整，省级政府可以综合设置工作部门，党政机关也可以合署办公；直辖市政府可以适度合并负有城市管理职能的环卫、城建、园林、市政、交通、规划、房产等部门组建相应大部门；基层地方政府可以因地制宜增设、裁撤工作部门，强化地域性，根据区域、行业差异设置部门。积极探索省直管县机制。目前全国有24个省对818个县进行了省直管县财政体制的试点，取得了明显成效，积累了较多经验，要以此为契机，坚持循序渐进，注重协调发展，合理有效配置资源，促进区域经济社会发展。有效控制地方政府规模。对地方政府实施分类管理，制定分类管理标准，根据地域、行业特色科学分类，根据类别科学设定政府权限，合理确定机构和人员编制。地方政府行政编制和事业编制由相应上级政府实施总量控制和动态管理，制定出台机构编制管理办法，严格目标控制要求，建立地方政府编制和人员预警机制，定期进行动态分析，建立目标考核机制，健全机构编制督查机制和配套约束机制，加大对编制违法违规行为的查处力度，促进地方政府"瘦身"和"转型"目标的实现。深入推进人事制度改革。地方政府机构改革关键在人，行政管理主要对象是人，主要操作者也是人，解决人的因素决定着地方政府机构改革的成败。因此，要深入推进干部人事制度改革，建立健全能进能出、能上能下的用人机制，积极探索事业单位用人制度、分配制度的新路子，推行聘用制改革，加强培训，优化结构，激发活力，才能从根本上保障机地方政府构改革的成效。

⑨ 机关建设经验做法

思路决定出路，思路的创新是党建工作创新的前提和基础。在新的形势下，机关党建要有新的起色，实现新的突破，必须在工作思路上有所创新。只有不断创新党建工作思路，才能使机关党建工作真正体现时代性、把握规律性、富于创造性。
全国机关党建工作会议将机关党建目标确立为"要适应新形势、新任务的要求，走在基层党建工作的前头"，机关党建任务确立为"服务中心、建设队伍"。加强机关党建工作思路创新，必须充分把握以上两大变化，以党的十七大和十七届四中全会精神为指导，切实贯彻落实好中央对党建工作提出的新要求。
树立围绕中心抓党建、抓好党建促中心的工作新思路，根据国土资源管理职能确定机关党的工作内容，根据部中心工作的需要安排党的活动，把中心工作的难点作为党建工作的重点，把业务工作的薄弱环节作为党建工作的重要抓手，贯穿落实于机关党建工作的各个方面、各个环节，坚决防止和纠正"就党建抓党建"，党建与业务"两张皮"的倾向。紧紧围绕国土资源管理职能和中心工作，以建设一流队伍、培育一流作风、创造一流业绩为目标，想中心任务之所想，急中心任务之所急，做中心任务之所需，真正做到决策有建议、贯彻有行动、落实有成效，着力提高党建工作的针对性，使我部机关党建工作的整体思路更加适应新时期党建工作的新要求。具体说来，就是要深化三方面的认识，坚持三个围绕，抓好四个结合，实现四个突破。
深化三方面的认识

一要充分认识世情、国情、党情的深刻变化对党的建设提出的新要求。党面临着长期、复杂而严峻的考验，党建工作的核心是从严治党、勇于变革。我们必须居安思危，增强忧患意识，常怀忧党之心，恪尽兴党之责，勇于变革、勇于创新，永不僵化、永不停滞，永不辜负人民的信任和期望。
二要深刻认识党执政和加强自身建设的经验。当前党员队伍中存在的理想信念等六个方面的问题，也是我部下一步加强和改进新形势下党建工作要重点解决的问题。
三要深刻认识新形势下中央关于加强和改进党建工作的指导思想、工作目标和重点工作。

坚持三个围绕

一要坚持围绕中心建言献策。充分发挥机关广大党员干部的积极性、创造性，当前要紧紧围绕我部正在开展的"双保行动"和"地质找矿改革发展大讨论"，认真研究新形势、时刻关注新变化、准确把握新特点，多出主意、多想办法、多献良策，使部党组、每个部门作出的每一项决策更加符合科学发展的要求，更能体现基层和广大人民群众的意愿。
二要坚持围绕中心推进落实。充分发挥机关党组织"位置靠前"的优势，牢牢把握落实重点，努力做到响应迅速、贯彻坚决、落实有效。要强化落实举措，及时制定切实可行的推进措施，量化工作内容、细化工作办法、优化工作方式，使广大党员干部方向更明、任务更清、干劲更大。要明确落实责任，加强考核和督促检查，及时消除政策不落实问题，努力提高部机关的执行力，把部党组的决策部署转化为科学发展的实际成效。
三要坚持围绕中心凝聚力量。认真做好部党组各项决策的宣传工作、围绕中心服务大局的协调工作、机关党建与具体业务的融合工作、上下级机关党建的联动工作，发挥好推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。特别是在当前应对国际金融危机的关键时刻，机关党建工作要在统一思想、增强信心、凝聚力量上下功夫，为保增长、保民生、保稳定作出积极贡献。

抓好四个结合

一要把上级精神与本部门（本系统）实际相结合，增强机关党建工作的创造性。机关党建工作必须吃透上情、了解下情，一切从实际出发，提出针对性强符合实际的具体要求和工作方法，为本部门、本单位创造性的开展工作留出时间与空间，体现原则性与灵活性的统一。只有这样，上级的方针政策和各项工作部署才能在机关得到更好地贯彻落实。
二要把机关党建工作与部门中心工作相结合，克服工作中出现"一手硬、一手软"的问题。要坚持把机关党建工作与部门业务工作有机地结合起来，做到同部署、同落实、同检查、同考核。坚决克服机关党建工作"说起来重要，干起来次要，忙起来不要"的现象，切实在机关各项活动中突出党组织的政治核心作用和党员的先锋模范作用，形成良好的"党建意识"。
三要把调查和研究相结合，在探索和把握机关党建工作的内在规律上下功夫。面对全面建设小康社会的新形势，机关党建一些传统的思维方式、领导方式和工作方式已难以适应新的要求。这就要求我们本着"在继承中创新、在改革中发展"的理念，下沉精力到基层单位、到实际中去，搞好调查研究，了解方方面面情况，掌握第一手资料，不断总结经验，科学分析和正确估量党建面临的新情况，探索和创新机关党建工作的新思路、新办法、新途径，不断增强机关党建工作的针对性、实效性、科学性。
四要把典型示范与面上拓展相结合，形成以点带面、点面结合的机关工作格局。一个好的典型，就是一面旗帜。先进典型对部门和单位的发展有着很好的示范和榜样作用。机关党建工作要善于发现典型，培养典型，用典型推动工作。在党内营造一种前有标兵，后有追兵，相互学习，相互促进的良好风气。

实现四个突破

一要突破就党建抓党建的旧框框，坚持点面相结合。把机关党建工作放到加强党的执政能力建设中来定位，放到市场经济的宏观背景中去谋划，放到国土资源管理工作大局中去研究，放到推动部中心工作中来部署，切实树立围绕中心抓党建，抓好党建促中心的工作思路。通过把党建工作这�"点"的内涵挖掘好，进而推动国土资源管理事业这个"面"上的工作。
二要突破自我封闭、自我循环的小圈子，坚持走出去与请进来相结合。新形势下,机关党建工作的视野要从"一区一域"中解放出来，跳出机关看机关，着眼全局抓党建，按照统筹兼顾、全面协调可持续发展的要求改进机关党建工作，充分利用和整合各种资源，紧密结合行政业务工作的重点、难点和干部职工关注的热点、焦点问题找准突破口，拓展机关党建工作新领域，扩大机关党建工作覆盖面。
三要突破党建工作是务虚的思想模式，坚持务虚与务实相结合。要坚持党建工作与行政业务工作同部署、同落实、同检查、同考核，相互促进，把党建工作的新成果、新经验融入到依法行政的具体实践中，在狠抓工作落实、强化督促检查上下功夫，求实效。坚持虚功实做，切实将文明单位创建活动的成果体现到解决实际问题上来，体现到为民、务实、清廉上来。
四要突破党建工作主要靠经验、靠传统、靠教育的旧套路，坚持继承与创新相结合。发展是最好的坚持，创新是最好的继承。既要坚持机关党建工作的优良传统和宝贵经验，又要敢于摒弃不合时宜的观念和做法，牢固树立创新破难、走在前列的意识，破除与新形势新要求不相适应的、束缚我们手脚的思想观念，坚持"解放思想、实事求是、与时俱进"的思想路线作为思考问题、谋划工作的指针，作为分析形势、指导工作的准则，作为统一思想、解决问题的依据，作为检验工作、衡量成效的标准，按照"发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措"的要求，创造性地贯彻执行党的路线方针政策，一切从工作实际出发，从改革和建设的实践出发，针对机关党的建设中出现的新情况、新问题，在继承优良传统的基础上，进行科学分析，总结经验，尊重基层首创精神，集中大家智慧，形成符合客观规律和机关实际的工作思路 .