㈠ 國有企業如何推進混合所有制改革
面對當前不確定性加劇的世界環境,我國正著力構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。國有企業作為關系我國經濟命脈的重要市場主體,其高質量可持續發展是國內大循環有效運行不可缺少的有力支撐。「十四五」規劃中提出「推動國有企業完善中國特色現代企業制度」。國企的公司治理應遵循「權責法定、權責透明、協調運轉、有效制衡」的原則。這要求國有企業混合所有制改革不能僅停留在股權層面的混合,更要推動非國有股東進入董事會,讓非國有資本融入內部治理結構和治理機制,完善企業市場化運營機制,「混在股權,融在治理,改在機制」,充分發揮不同所有制資本間互補互惠的協同效應,激活混改企業的內生發展動力,有效提升公司資源配置效率和績效水平。
國企混合所有制改革自20世紀90年代提出,經過近30年的發展,已取得十分顯著的經濟成就,涌現出一大批具有國際競爭力的骨幹企業。但必須指出的是,由於經濟轉軌時期特定的內外部條件,大部分企業混改僅在股權層面進行了形式上的混合,公司內部治理結構和治理機制等深層次問題並未得到根本性解決,成為國有企業績效取得進一步提升的掣肘。國企改革三年行動明確了進一步深化國企混合所有制改革要攻堅克難,破除歷史遺留的體制機制障礙,加深國有企業與市場經濟的融合度。這一行動部署敦促企業樹立起更堅強的決心、更有力的態度推動改革落地見效,充分釋放混合所有制改革成果,切實提高國有企業競爭力、創新力和抗風險能力,為穩定產業鏈供應鏈、推動經濟穩字當頭、穩中求進發揮表率作用。
通過對現實中企業混改進程的長期觀察研究,本文為如何完善國有企業內部治理機制和市場化運營機制,深化國企混合所有制改革提出以下幾點政策性建議。
優化董事會治理結構
發揮非國有股東治理優勢
董事會是公司內部決策控制系統的核心,除了在公司治理中發揮監督控制、建議咨詢以及資源配置等職能外,還是聯通股東與管理層的關系紐帶。擁有董事會席位是非控股股東參與企業決策和獲取非公開內部信息最重要的渠道。國有企業進行混合所有制改革後,引入非國有資本的投資人,形成多元化的產權主體。相較於國有資本,非國有股東由於資本的逐利動機更為強烈,會更希望參與到公司治理中去。鼓勵非國有股東派駐利益代表進駐董事會,讓混改從股權層面深入到治理層面,讓董事會成員能更充分地代表各種不同所有制經濟成分的利益,互相監督、互補互惠,有助於提高企業經營決策的效率與效果。
第一,調整董事會規模,提高決策有效性。
任何決策都是基於所收集到的相關信息做出的,企業經營決策同樣也是如此。信息的來源越多樣、包含的內容越全面,越有可能做出當時情景下的最優決策。而國有股東和非國有股東往往在專業背景、工作經歷與知識結構等方面存在較大的差異性。推動非國有股東進入董事會,擴大董事會規模,促使各種背景的董事匯聚在一起,提高董事會成員間的異質性,不僅可以為企業發展帶來更豐富的社會關系和外部資源,同時可以在企業經營決策的過程中提供更全面的信息和更多元化的見解,對董事會決策的准確性與有效性產生積極影響。但必須注意的是董事會規模並非越大越好。董事會規模過度膨脹會導致董事會決策議案時溝通成本增加,董事間難以協調一致。因而混合所有制改革中的國有企業應該充分向非國有股東釋放權力,為非國有資本參與企業核心決策提供暢通渠道,在衡量成本效益的原則下,科學合理地確定董事會最優規模,進一步提高企業的經營決策質量。
第二,增強董事會獨立性,充分發揮監督職能。
混合所有制改革後的企業中,國有股東往往依然占據絕對的話語權,作為外部投資者的非國有股東與國有企業之間存在較大程度的信息不對稱。由於難以了解企業的實際經營情況,非國有股東很難在公司治理中發揮股權制衡的作用。2019年國務院國資委發布的《中央企業混合所有制改革操作指引》指出,要「盡可能使非公有資本能夠派出董事或監事」。積極推動非國有股東委派董事參與國企高層治理,有利於非國有股東獲取更充分的信息和話語權,保障董事會進行議案決策時的獨立性,加快混改國企由行政型治理到經濟型治理的根本性轉變。中國聯通混改即為非國有股東參與治理的成功典範:在國有股東依然保持絕對控股的情況下,網路、阿里巴巴、騰訊和京東委派的董事積極參加中國聯通歷次董事會,切實參與到中國聯通的各項重大決策和內部制度審核中去,發揮了良好的監督治理效果。
全國工商聯對民營企業的調研顯示,多數民營資本參與國企混合所有制改革的基本要求都是「投資國企至少要能派個董事、能『說了算數』」。與純粹的股權混合相比,非國有股東通過委派董事進入公司核心的權力機構,一方面能夠獲得更多內部信息,維護自身合法權益,提高決策的有效性。具體而言,在董事會議召開前,公司高管需要向董事提供審議事項的相關資料。在參會過程中,董事還可從與管理層的溝通中獲得額外信息。更全面的信息獲取有助於非國有股東緩解信息劣勢,更充分地表達自身利益訴求,增強制衡國有實際控制人和監督高管的能力。另一方面,非國有資本進駐董事會可以提高其監督有效性,遏制國有股「一股獨大」的現象。
完善董事會治理機制
提高董事會治理有效性
要在公司治理層面深入推進混合所有制改革,不能僅僅滿足於董事會形式上的規范化構建,更要關注董事會是否切實履行了被賦予的科學戰略決策職能和監督職能。建議混改企業從董事會會議、董事專業委員會、黨組織參與治理三方面著手健全董事會治理機制,推進中國特色企業制度更加成熟定型,確保董事會治理的有效性得到提升。
第一,提高董事會會議有效性,敦促董事勤勉盡責。
董事會會議作為董事會成員參與公司決策、提供建議以及強化監督的主要方式,反映了董事會活動強度和董事履職程度。通過召開董事會議,董事之間得以充分交流與互動,有助於董事熟悉企業運營現狀、了解議案的背景信息、更加有效地行使表決權和監督管理權。因此,企業要完善董事會運作機制,提高董事參與度,保障董事會召開的數量和質量,提升企業的經營決策效率。
隨著現代通訊技術的進步,董事會會議的召開方式不再局限於線下會議。電話會議、網路會議等非正式會議形式不僅可以降低董事會成員參與會議的時間成本和金錢成本,而且使會議召開的時間地點更加靈活,為董事會會議的及時高效開展提供了便利條件。無論是正式還是非正式的董事會會議,在保證會議質量的前提下,高頻次的召開都能為董事會成員提供充分良好的溝通氛圍,提高董事參與公司經營決策的意願度。企業應該根據審議議案的重要性靈活選取董事會召開形式,以正式會議形式為主,輔以多種非正式會議,有效保障董事會充分發揮科學決策與監督作用,形成董事會治理與混改企業績效間的正向反饋。
第二,設立董事專業委員會,強調兩職分離。
混合所有制改革要求建立各類股東權利平等、各司其職、有序運轉的多元化董事會。董事會專業委員會的設立能夠幫助董事會內部實現「專精化」,在董事會閉會期間代替董事會發揮作用,強化企業信息的透明度和對總經理的控制和監督。董事長與總經理的兩職分設也是完善董事會治理機制,健全現代企業治理制度的重要措施。董事長和總經理的兩職狀態設置能夠反映公司在董事會獨立性和執行層決策自由度之間的權衡。當董事長與總經理由同一人擔任時,董事會的監督和控制職能被弱化,企業經營決策受總經理兼董事長的個人偏好影響較大,往往導致不理智的經營決策或低效的資源配置。明確劃分董事長與總經理的職責許可權,使董事專注於經營決策,經理層關注於經營業務層面,通過分工和專業化促進企業經營效率的提升。
第三,加強黨組織在公司治理中的職能。
國有企業黨組織治理是黨組織通過與董事會、監事會和經理層的「雙向進入、交叉任職」以及「討論前置」制度,參與公司重大決策,從而形成一種有中國特色的國有企業治理制度安排。堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則,必須一以貫之;建立現代企業制度是國有企業改革的方向,也必須一以貫之。在混合所有制改革工作實踐中,企業要平衡發揮好黨組織把方向、管大局、保落實的政治指引和現代企業制度及法人結構的治理職能,使得黨對國有企業的領導和建立現代企業制度相輔相成,深入貫徹落實好「兩個一以貫之」。
強化市場化運營機制
激發國有企業內生活力
混合所有制改革的主要目標在於實現不同所有制資本間的協作共贏,通過引入非國有資本,激發企業內生活力,放大國有資產功能並實現保值增值。推動國有企業轉變運營機制,加快國有企業作為市場主體與市場經濟深入融合,是深化混合所有制改革進程中的重要一環。完善國企市場化運營機制主要包括經理人選聘制度和激勵機制兩個方面。
第一,推行市場化的經理人選聘機制。
國有企業要在管理層引入市場競爭機制,破除歷史遺留的體制機制問題,全面激發國有企業發展活力,增強其服務社會和經濟發展的能力。國企改革三年行動方案中特別提到,「大力推行經理層成員任期制和契約化管理,具備條件的企業特別是商業類子企業,按照市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出原則,加快推行職業經理人制度」。可以看出,在國企混改中推行職業經理人制度的必要性和重要性。
市場化的經理人選聘機制信息透明度高,在充分、真實的信息中,留下的是誠信經營、敢於創新、具有擔當品質和精神的經理人,不誠信不盡責以及缺乏能力的經理人必將退出市場。同時,由於市場上的聲譽會直接影響經理人未來的晉升機會和薪酬收益,能夠在一定程度上約束高管的機會主義行為。因此,加快建立職業經理人制度,能有效保障混合所有制企業健康成長。
第二,健全報酬激勵機制。
職業經理人制度的實行必然要求健全激勵機制。只有建立最優的高管報酬機制,才能促使職業經理人將自身利益最大化轉化為企業利潤的最大化。在我國,政府多次頒布股權激勵相關文件,鼓勵發展股權激勵作為國有企業管理者和員工主要激勵方式的指向已較為明確。隨著混合所有制改革深入推進,國有企業要全面推進用工市場化,完善市場化薪酬分配機制,推動薪酬分配向作出突出貢獻的人才和一線崗位傾斜。靈活開展多種方式的中長期激勵,實施更加多樣、更加符合市場規律和企業實際的激勵方式。