1. 地方政府推動經濟改革與發展中應做出哪些措施
新時期深化政府職能轉變的幾點思考 新時期環境和任務的特點 政府職能轉變在實施了20多年後依然被列為行政管理體制改革的首要任務，大致源於兩個方面的原因：一是早期職能轉變的目標和期望還沒有到位，因而改革進程需要進一步加快；二是新環境提出了新的任務和要求，因而需要與時俱進，使改革進一步深化。在筆者看來，後一點更為重要，它關乎到職能改革目標、任務、基本方向和側重點的設計。 新時期的環境有哪些特點？可以說，新一代領導集體提出的新施政理念，構成了行政管理體制改革深化的大背景和新環境。新一代領導集體意識到我國處在一個「黃金發展期」和「矛盾凸現期」並存的關鍵時期，因而其施政理念是對多年來發展歷史的總結和對現狀、未來系統思考和審時度勢的產物。 施政理念的轉變要求政府治理模式的轉變，這一轉變涉及職能結構、角色定位和施政方式的轉變。那麼，從政府職能角度來看，上述環境特點會對職能轉變產生哪些影響？會提出哪些新的任務和要求？ （一）政府職能轉變從過去聚焦經濟擴展到更為廣闊的領域 計劃經濟時代我國政府職能結構的特徵可以歸結為：政治、經濟職能過強，社會職能過弱，管制功能過強，服務功能過弱，在經濟職能中，微觀管理職能過強，宏觀管理職能過弱。 改革開放伴隨著工作重心從階級斗爭向經濟建設的轉移，與此相應，政府職能轉變的重點長期放在經濟領域：「從計劃調節到市場調節，從微觀管理到宏觀管理，從直接管理到間接管理」等，顯然都屬於政府經濟職能轉變的范疇。 「科學發展觀」理念與「和諧社會」目標要求強化公共服務和社會職能，《十一五規劃》從經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設「四位一體」的總體發展思路出發，突出強調以人為本和解決關系群眾切身利益的一些重大問題。這些都意味著，政府職能轉變從過去聚焦經濟領域擴展到了更為廣闊的領域。 （二）職能轉變領域的擴展要求多項職能之間的合理平衡 一個基本事實是，政府強化公共服務和社會職能，必須擁有相對充足的資源，而政府財政資源的汲取量又受到社會經濟發展的制約。如果社會經濟發展出現滑坡，政府財政資源的汲取必然受到負面影響。這時，縱然有強化公共服務和社會職能的良好願望，政府也會心有餘而力不足。換句話說，政府社會職能和公共服務的有效履行以經濟職能的有效履行為前提。 這一點意味著，強化社會職能和公共服務並不是政府工作重心的再次轉移，而是一方面要超越對經濟職能的過分倚重，另一方面又要在有效履行經濟職能的前提下，實現經濟、社會和公共服務等多項職能之間的合理平衡。這意味著職能的高度復雜化，要求職能調整的設計和實施要強化協調和統籌，要求職能結構優化的系統性、整體性和前瞻性。 （三）新時期政府職能轉變具有新的內涵和表現形式 多年來，政府職能轉變集中於經濟領域，改革的側重點在於放開那些「不該管也管不好」的事務。所謂經濟職能轉變，其核心問題是確定政府在哪些方面有所作為，在哪些方面有所不為。時至今日，就政府該管什麼不該管什麼而言，黑白分明的地方已基本解決，我們的理念和認識已基本到位，深化職能轉變必然觸及那些不那麼涇渭分明的領域。在這些領域，政府職能不再是「該管什麼不該管什麼」所能回答得了的，它與政府履行職責的具體方式密切相關，與政府在應該管理的領域中的角色定位密切相關。相應地，政府職能轉變具有了深層次的內涵和新的表現形式。舉例而言，各級政府都承擔著經濟職能，但不同層級政府在履職方式和手段方面有著很大的區別。換句話說，各級政府都「該管」經濟，其分野主要在於怎樣去管。「怎樣管」和「該不該管」就這樣緊密聯系，共同決定著政府的職能定位。政府職能轉變的側重點不再是回答該不該管，而要深入到「如何去管」的問題。這一點不僅適合於經濟領域，同樣適合於政府的其它職能領域。 （四）經濟領域深化政府職能轉變的未來著力點 就經濟領域而言，經過多年持續努力，政府職能轉變已經取得了巨大進展。筆者認為，未來改革的著力點主要在兩個方面： 第一，科學發展觀對政府職能轉變提出新的要求。科學發展觀意味著經濟增長方式的轉變，包括改變對投資和出口的過度依賴，擴大內需使消費成為未來經濟增長的主引擎，擺脫以資源消耗和生態犧牲為代價的可持續陷阱，靠知識經濟和自主創新推動經濟增長改變非均衡發展模式，促進城鄉、區域的協調發展等等。回顧經濟體制改革歷程我們會發現，在「短缺經濟」和「剩餘經濟」的不同階段，政府促進經濟增長的措施明顯不同，其經濟職能相應具有很大差異。可以設想，經濟增長方式的轉變對政府經濟職能及履職方式會產生重大影響，提出新的要求。目前這方面的研究和思考還應進一步深化和細化。 第二，實施《十一五規劃》對深化職能轉變提出新的要求。《十一五規劃》相關部分提出了深化改革的重點領域、任務目標和基本方向。以「深化體制改革」為例，它涉及基本經濟制度的完善、稅收體制和金融體制改革、現代市場體系完善等多個方面。這些都和政府的經濟職能密切相關。因此，結合重點改革領域和目標、方向，釐清這些對政府職能的具體要求，進而根據國情，把原則性的理念具體化並落到實處，是深化政府職能轉變的未來著力點之一。 職能轉變與政府的角色定位 前已提及，新時期政府職能轉變具有新的內涵和表現形式，其側重點不再是政府「該管什麼不該管什麼」，而是深入到政府履行職責的具體方式，即政府在應該管理的領域中的角色定位問題。 （一）政府在經濟領域中的角色定位 政府經濟角色的歸位經歷了一個漫長的發展歷程。雖然成效卓著，但筆者認為前一時期的改革基本上屬於角色歸位的過渡時期，從「壟斷主導性經濟主體」向「積極的經濟主體」的過渡：一方面，與計劃經濟時代相比，政府逐步放棄了對資源的全面壟斷和對市場機制的排斥，開始了國有企業在競爭領域的撤退、市場機制的引入和非公經濟主體的培育。另一方面，政府特別是地方政府在經濟活動中登台唱主角，從早期的直接興辦企業到後期的層層經濟目標責任制以及招商引資狂熱，導致了重復建設、粗放經營、地方分割、部門保護種種弊端。這就是說，政府扮演了「積極的經濟主體」的角色，而在制度保障、市場環境締造和公正仲裁等方面著力不足。 《十一五規劃》強調，實現經濟社會發展目標「主要通過完善市場機制和利益導向機制努力實現。政府要通過體制機制創新和完善政策，為激發市場主體的積極性、創造性營造良好的制度和政策環境」。這意味著政府角色的進一步轉換——從「積極的經濟主體」到「制度保障者、市場環境締造者和公正仲裁者」的重心轉移。這是政府經濟角色歸位的一個新的發展階段。 （二）政府在社會職能中的角色定位 強化政府的社會職能是新施政理念的重要組成部分。雖然政府的社會職能是一個龐雜的體系，但考慮到提出的時代背景，強化的著力點應在擴大就業、維護勞動者合法權益、加大收入分配調節力度、健全社會保障體系、加大扶貧工作力度、擴大城鄉居民消費等方面，當然在一定程度上還包括社會主義新農村建設和促進區域協調發展。所有這些都具有某種「傾斜性」特徵，即對弱勢群體和相對落後區域的救助、保護和扶持。 雖然屬於不同職能領域，經濟體制改革對強化社會職能同樣具有借鑒意義。如果說經濟體制改革的核心是政府由「積極的經濟主體」向「制度保障者」的角色歸位，那麼在社會職能領域，政府角色定位的核心應該有兩條：一是「慈父」與「組織協調者」角色之間的合理平衡；二是「授魚者」與「授漁者」角色之間的合理平衡。 （三）政府在公共服務中的角色定位 政府的社會職能和公共服務之間並沒有明確的界限。如果說社會職能具有「傾斜性特徵」，強化社會職能主要表現為對弱勢群體和相對落後地區的救助、保護和扶持，公共服務則具有「普遍性特徵」，強化公共服務意味著面向人民日益增長的需求，一視同仁地增加或完善基本的公共服務，如基礎教育、醫療衛生、社會治安、良好生態環境等等。 就普遍性公共服務而言，政府角色定位的核心是「安排者」和「生產者」之間的區分和理性選擇：一方面，承認公共服務是政府的份內職責；另一方面，又要認識到公共服務不一定由政府獨家壟斷生產。按照新的角色定位，政府作為「安排者」決定哪些屬於公共服務應該由政府來做，做到什麼程度或水平，怎樣付費等問題。至於多數公共服務的生產和提供，完全可以通過合同外包、政府補助、憑單、特許經營等形式由私營部門或社會機構來完成。 由於教育和公共衛生等領域目前出現的種種問題，公共服務市場化在我國正面臨責難和質疑。筆者認為，推進公共服務的市場化沒有錯，所要反思的僅僅是市場化的內容及具體形式。市場化具有多樣化的內涵和表現形式：既可以是「政府責任」的市場化——把本應是政府「份內職責」的公共服務推向市場；也可以是「提供機制」的市場化——在政府承擔安排者責任的前提下，推行公共服務生產過程的市場化，通過多元生產者間的競爭降低成本、提高效率和質量。 深化職能轉變的實施理念 我國正處在發展的關鍵時期，在利益分化、社會多元化和高度復雜化的背景下，改革進入了攻堅階段。在面臨的種種巨大挑戰面前，深化職能轉變需要實施方式的創新，包括先進的實施理念和有效的實施機制兩個基本層面。考慮國情和實踐中面臨的一些問題，筆者認為深化職能轉變過程中應該提倡和堅持以下理念或原則。 （一）「協同政府」理念 協同政府的核心是「確保政策制定的高度協調和具有戰略性」。高度協調即建立不同部門之間在決策過程中的制度化溝通和協商機制，克服公共決策的部門化，確保不同政策領域之間在政策上的高度一致性和整合性。決策的戰略性則強調公共決策從長遠出發，避免決策成為對目前現實壓力的被動應付。 我國長期受到「決策部門化、部門利益化、部門利益法制化」的困擾，離《十一五規劃》要求的公共決策的系統性和戰略性還有相當的距離，因此，堅持協同政府理念尤為必要。更重要的是，要借鑒發達國家「協同政府」和「跨部門合作機制」的機制和具體措施，建立跨部門的設計、實施和評價機制，避免部門化可能導致的碎片化、相互掣肘和割裂。 協同政府還包括政府部門與外部主體之間的協同，首先是公民參與，其次是發揮外部專家的作用。我國改革具有不同程度的封閉性，主管部門充當了優先項選擇者、方案設計者、改革推行者和效果評價者多重角色，外部獨立專家難以充分發揮作用，公民參與效果更為有限。沒有這些方面的突破和創新，職能轉變的系統性、整體性和戰略性同樣難以實現。 （二）結果導向的責任政府理念 政府職能轉變存在一個內在矛盾：一方面，改革要求政府部門放手或改變慣常的干預方式。另一方面，相關部門又在改革的創議和實施方面擁有主導性權力。職能轉變意味著政府部門的自我革命，其效果可想而知。實踐中部門爭奪審批權和重審批、輕監管的傾向可為見證。在協同政府（包括內部協同和外部協同）的有效機制建立和有效發揮作用之前，可以運用「結果導向的責任政府」理念和機制來緩解這一問題。 所謂「結果導向的責任政府」理念，就是政府的主管部門向結果負責，權力獲取與權力行使的目標和結果密切掛鉤。以審批權為例，部門索求審批權要達到什麼目標？這些目標是否可以直接測定？目標的實現程度如何評價？部門行使審批權一定時間後，所期望的目標和實際效果是否達到？如果特定審批權的行使沒有達到預期的目標和結果，那麼該審批權就要收回或者取消。這就是權責一致，而「責任」主要用權力運行的實際結果來判斷。 （三）「可持續性」理念 強化社會職能和公共服務是新時期政府職能轉變的亮點和突出特徵之一。這無疑反映了「以人為本」的施政理念，同時旨在擺脫粗放增長模式和巨大的貧富、城鄉、區域差距帶來的「可持續陷阱」。但強化社會職能和公共服務同樣存在可持續問題，而且比經濟發展的可持續性更為重要，也更為復雜。 20多年來國民經濟和政府財政收入的高速增長，使我們有了強化社會職能和公共服務的本錢。但許多隱憂依然存在，包括薄弱的現有基礎和巨大且日益增長的潛在需求，各級政府特別是基層政府的巨額債務，可能的經濟波動等。 前些年，每當中央政府確立經濟增長目標，地方政府多會層層拔高、層層加碼，呈現出某種大轟大嗡的運動式特徵。強化社會職能和公共服務恐怕難以擺脫這一「規律」，可持續性陷阱相應可能採取多種形式：描繪宏偉美麗的藍圖而沒有認真核算資源需求和財政承受能力；以「豐年」的標准確定服務量和水平，不認真考慮「歉年」可能面臨的壓力等等。從一些地方政府的種種規劃中，可以不同程度地看出一些影子。 公共服務尤其社會福利具有能上不能下的剛性特徵，公眾沒有享受到應該享受的公共服務或福利時無疑會不滿，從而影響到社會穩定。但可以設想，當出現資源嚴重不足，政府不得不剝奪已經享受的服務或福利時，公眾的反應決不是「不滿」一詞所能形容的，對社會穩定帶來的破壞性無疑會更大。 （四）「管理精緻化」原則 需要牢固樹立一個觀念：理念需要技術支撐，忽視制度、技術和機制的構建，再先進的理念也只能是空中樓閣。從馬克思的「人民公僕」到毛澤東的「為人民服務」，從鄧小平的「三個有利於」到今天的「以人為本」，新民生路線有其歷史根基。教訓在於過分熱衷於新理念的闡釋、傳播和中繼站式的層層傳達，在因地制宜構建有效制度和機制方面著力不足。 改革進入攻堅階段意味著任務多樣化和復雜化，相應要求變革過程管理的精緻化。管理精緻化側重於技術層面和細節，目的是實現細致化、科學化和操作化，這應該體現在變革過程的每個環節，包括優先項選擇、目標確立、方案設計、實施與評價等等。目前，我們對改革的操作和技術層面重視不足，管理還相當粗放。