國家如何發展福利事業

『壹』 計劃經濟的福利制度

1949年中華人民共和國成立伊始，我國政府就開始著手社會福利制度建設。社會主義改造完成後，經過幾年的探索實踐，初步形成了條塊分割的、封閉的社會福利體系。主要表現為:國家通過「高就業、低工資、高福利」的方式，在單位內保障就業職工的福利;對於未就業的、單位以外的人員，通過「民政福利」的方式實行保障;在農村實行「五保」制度。由此形成了一個單位與非單位、城市與農村具有嚴重差異的社會福利體系。
（一）單位福利的基本確立
1951年，政府頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，這是我國第一部全國統一的社會保險法規，也是中國社會福利保障制度建立的標志。之後，對機關、事業單位職工也實行了相應的社會保險。從1952年開始，政府陸續頒布了《中華人民共和國工會法》、《關於統一掌管多子女補助與家屬福利等問題的聯合通知》、《關於各級人民政府工作人員福利費掌管使用辦法的通知》、《關於國家機關工作人員生產產假的規定》、《關於機關工作人員子女醫療問題通知》、《職工生活困難補助辦法》、《關於國家機關和事業、企業單位1956年職工機動宿舍取暖補貼的通知》等，在我國城鎮企業、機關、事業單位陸續建立了一整套福利制度，為職工及其家屬提供住房、幼兒入托、食堂、上下班交通補貼、冬季取暖補貼、產假、家庭生活困難補助等福利待遇。通過上述城市職工社會保險制度的建立和提高職工福利待遇和水平的舉措，到1956年前後，我國初步建成了以國家為責任主體，覆蓋國家機關、國有企事業單位職工的福利保障制度。
（二）民政福利的初步形成
「社會福利」一詞，在當代中國不是作為理論概念逐漸形成的，而是根據政府行政實踐需要逐漸建立起來的。建國初期的社會福利是與社會救濟緊密結合的，由此統稱「救濟福利事業」。在1955年以前，並沒有成為一個專門的「社會福利」概念，政府也沒有設立專門的社會福利機構。1955年第三次全國民政工作會議以後，內務部設立了專門的社會福利業務管理機構。1959年，國家正式建立社會福利服務機構，收養無依無靠、無勞動能力、無正常生活來源的孤寡老人、孤殘兒童、精神病人、殘疾人。內務部以及各級民政部門是這項工作的主要指導和管理部門。這項事業後來被稱為「民政福利」。這種從實踐中產生的社會福利概念一直沿用下來，形成了一個具有中國特色的「社會福利」領域。 [1]
（三）農村「五保」制度的建立
計劃經濟時期，我國農村的社會福利主要是「五保」制度。農業集體化的興起和發展，為解決我國農村社會福利開辟了新的途徑。由於農業生產合作社實行土地統一經營、勞動力統一調配，為農村社會弱者從事生產、改善生活創造了有利條件。1956年6月，一屆全國人大三次會議通過的《高級農業生產合作社示範章程》規定:「農業生產合作社對於缺乏勞動能力或者完全喪失勞動能力、生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，在生產上和生活上給以適當的安排和照顧，保證他們的吃、穿和柴火的供應，保證年幼的受到教育和年老的死後安葬，使他們生養死葬都有依靠。」 文件規定的保吃、保穿、保燒，年幼的保證受到教育和年老的保證死後安葬，簡稱為「五保」。「五保」制度成為黨在農村的一項長期政策，成為各級政府以及民政部門的一項經常性工作。 ① 農村「五保」制度的建立，依託國家救助和集體經濟，使農村的老弱病殘者在制度上得到了社會福利保證，成為中國農村社會福利的一個亮點。 20世紀50年代我國基本建立社會福利制度後，經過多年的發展，計劃經濟時期的中國社會福利制度已表現出十分鮮明的特色。
（一）公有制和計劃經濟的鮮明烙印
計劃經濟時期我國社會福利思想的理論基礎是馬克思主義政治經濟學理論。馬克思主義關於社會主義國家理論、社會主義公有制理論、計劃經濟理論、社會主義制度下的分配理論等都是當時我國社會福利思想的重要依據。而實踐上我們對公有制和計劃經濟體制的強化，又使得計劃經濟時期的社會福利政策深深地打上了公有制和計劃經濟的烙印。
1.公有制是社會福利體制的制度基礎
在大力倡導公有制的前提下，我們對社會福利的理解是，在資本主義私有制下，社會福利制度不僅不能完全消除無產階級的貧困，而且掩蓋了資本主義的剝削本質，使無產階級更加貧困。只有在社會主義公有制的條件下才能實行真正意義的社會福利制度。我國計劃經濟時期的社會福利制度完全建立在公有制基礎上，並成為公有制的附屬物，使當時我國的一切福利制度和政策都與公有制密切聯系。
在公有制條件下，全部生產資料為人民群眾所有，社會福利服務產品也應該為人民群眾所共同擁有。社會主義國家作為無產階級和人民群眾的代表，有權按照人民群眾的長遠利益來制定社會財富的分配規則和計劃，並按此規則和計劃來決定福利分配方式，這無疑又強化了國家在社會福利制度中的決定性的主體地位。
在公有制條件下，當時的社會福利提供與生產資料所有制形式密切相關。公有化程度越高的部門享有的國家福利水平也越高。因此，我國最初的社會福利制度首先建立在公有制部門，並且此後公有制部門的國家福利水平一直高於私有制部門，全民所有制部門高於集體所有制部門。
2.計劃經濟體制是社會福利制度的基本背景
計劃經濟體制下中國社會福利制度有兩個重要特徵。一是強調國家的「計劃」職能，由國家和政府來調撥社會福利資源，保障了國家在社會福利資源調撥方面的權力，使國家能夠在經濟條件比較困難的情況下，維持社會福利事業。二是平均主義成為社會福利制度安排的指導思想。任何一個國家的社會福利都是建立在一定的社會公平理念基礎上的。計劃經濟時期起支配作用的社會公平觀是平等主義，這種平等主義又滲透著極大的平均主義成分，使社會福利不再是社會公平、平等理念的同義語，忽略了不同個體之間對社會福利的差別需求，忽略了社會成員更高層次的福利需求，從而使其深化為雖受惠程度不高，但人人有份、人人平均享有的必然的物質待遇，也使社會福利只限於給人們提供最基本的生活條件，最基本的生存保障，卻不能提供更高層次的公共需求。
（二）條塊分割的、封閉的體系
計劃經濟時期中國社會福利制度分為三個部分:一是城市職工的單位福利，以本單位職工為服務對象，包括勞動保險、生活服務、文化娛樂和福利補貼等，其提供者是國家機關和企事業單位;二是以城鎮無經濟收入和生活無人照料的老年人、殘疾人和孤兒等特殊群體為服務對象的民政福利，包括生活供養、疾病康復和文化教育等，由各級政府和民政部門提供和管理;三是農村的社會福利，主要是面向「五保戶」特殊人群，以集體經濟為基礎，由農村集體組織統包統管。這是三個獨立運行的部分，它們之間少有交叉。在計劃經濟體制下，不同部門的福利制度基本滿足了不同群體的福利需求，不同部分的人只能在其所屬的條塊范圍內享受相應的福利待遇。
1.城市職工單位福利比較健全和完善
單位福利，以機關、企事業單位為組織實施，呈自我封閉狀態。單位福利使在本單位就業的職工既獲得了比較健全的勞動保險福利，也獲得了以住宅福利為代表的比較優惠的生活福利，甚至醫療、教育這些較高層次的福利需求也能得到滿足，還能使其家屬享受到相應福利待遇，職工子女的就業問題也能得到安置。單位福利具有如下特點:一是單位福利設施的舉辦和福利項目、補貼的安排是各單位在國家統一規定下自行操辦，有一定的自主性，各單位之間由於性質和經濟狀況不同，福利待遇標准有較大差異;二是單位福利建立在職工與單位的這種依附關系的基礎之上，只有本單位的職工才能享受到本單位的福利，脫離了此單位後，相應的福利也隨之消失;三是單位的福利項目和設施只面向本單位內部，不管單位規模如何，都具有「小而全」、「大而全」的特徵。
2.民政福利的狹義性突出
新中國社會福利制度的最初創立，就是致力於解決災難救濟和失業困難問題。當時舊社會遺留下來大量的難民、災民、遊民、乞丐、失業者，城市貧困問題極其突出，連年戰爭使農村的生產自救能力極弱。因此，社會救濟和對困難人群的社會福利服務成為當時常規性的制度。但由於國家財力有限，城市貧困者等其他弱勢群體被排除在福利救濟范圍之外。只有那些無依無靠、無家可歸、無生活來源的「三無」孤寡老人、孤殘兒童、殘疾人和精神病人才能成為民政福利的服務對象，這些特殊人群的社會福利完全由國家包辦。受資金局限，當時的服務機構數量少、規模小，服務質量亦較差，總體呈現低水平運行的狀態。
3.農村社會福利水平較低
新中國成立初期，我國農村社會福利資源主要來自於家庭。農業合作化完成後，農村逐步建立了以集體經濟為基礎，集體福利、家庭自我照顧和國家福利救濟相結合的社會福利體制。建立在集體經濟基礎之上的社會福利是單位性質的低水平的福利。如同城市的單位福利一樣，農村的集體福利本質上也是單位福利，而不是社會福利，集體的經濟狀況直接決定了農民的福利惠及情況。此外，農村社會福利僅僅局限於基本救助的層次，住房、教育、公共設施等福利嚴重缺失。只有莊稼歉收，自然災害災荒發生以後，農民才能得到國家的福利救助。而其他時候只有農村的「五保戶」才能享有社會福利。
（三）呈現「國家—企業」的運行模式
國家運用行政權力，對社會福利資源實行自上而下的指令性配置，成為福利制度的責任主體，而這種福利制度的實施又主要依靠企業來具體完成，由此形成了「國家—企業」的福利運行模式。
1.國家是最基本的社會福利責任主體
中央集權的計劃經濟體制導致了國家與社會的高度一體化，社會的發展完全依附於國家的控制。 [3] 表現在社會福利領域，中央政府作為實施社會福利制度的直接責任主體，以中央財政為經費來源，向有關社會成員提供相應的福利待遇。
以國家作為責任主體的福利保障，充分體現了社會福利制度是分配製度的重要組成部分，是一項重要的社會公共政策。國家在法律和政策規定的范圍內，提供福利資金和福利服務，滿足一部分特殊人群的福利需求，解決其基本的生存和發展問題，帶有極強的公益性。除農村的「五保」以外，政府通過財政撥款對國家機關及企事業單位人員的福利保障直接負責，還通過企業包辦工人福利事務，敦促企業實現對職工的福利保障。
2.單位承擔社會福利的管理責任
在城市，政府將社會福利保障交給企事業單位去執行。政府制定基本的法規和政策，企業按照政府的規定具體落實職工的就業、住房、醫療、教育等各項福利保障制度。政府為企業提供和撥付資金。美國社會學家華爾德（Andrew G Walder）闡述當時計劃經濟時期工人從企業得到社會福利的狀態:在國營單位中得到就業機會的重要性不是用金錢來衡量的。在中國，人們獲得物質與社會服務———其多寡決定了每個人的生活水平———的方式在很大程度上不是通過市場上的金錢交易，而是通過官方機構直接分配或用規章來決定。住房、定量的耐用消費品、生活必需品、補貼食品、各種貨物、重要的社會服務、醫療保健等等主要是單位通過其行政部門和單位里的工會來提供的。企業也負責管理國家提供的勞動保險、福利、社會保險，並提供各種各樣的補貼、補助、貸款。與蘇聯的福利體系一樣，中國的福利制度完全通過單位來管理，受益人只包括單位的職工。得到國營企業正式職工的身份，對一個人的生活水平的重要性大於工資上顯示出來的差別。 ①
國家通過單位為職工提供各種生活福利、工資補貼、政府補助、社會服務、福利和保險等。據1978年的數字，所有福利加起來平均每人527元（等於增加了82%的工資）。 ② 各項福利待遇一應俱全，包括工傷或職業病、工傷致殘、非因工受傷或得病、非工傷致殘、家屬受傷或得病、死亡補助、未成年子女死亡補助、產假、退休金、退職金、生活補助、調換工作補貼、糧食補貼、探親假及其補助、交通補貼、工人家屬喪葬費補助、哺乳期女工食品定量補貼、家庭臨時困難補助、住房、子女教育、幼兒園和托兒所、職工食堂、職工醫院、文化體育設施等，形成了以企業為中心的社會分配格局。這種主要以企業為中心而不是以社區為中心的福利，被國外學者稱為「廣泛的社會文化福利」。 [4]
在農村，政府將社會福利保障制度交給農村的集體經濟組織去實施和落實。同樣是由政府制定規則，由農村的集體經濟組織去承擔對本社隊無勞動能力、無生活來源、無法定撫養義務人或雖有法定撫養義務人但義務人無撫養能力的老年人、殘疾人和未成年人進行「五保」供養。農村的集體經濟組織還承擔著對本社隊貧困戶的扶持照顧和救濟等工作。在集體經濟的基礎上，建立了農村基礎教育體系和農村公共醫療衛生（合作醫療）體系。其中以社隊為基礎進行籌資和組織的農村合作醫療制度（「赤腳醫生」制度），堪稱中國農村社會福利制度的創舉。 當前，盡管我國的經濟體制已經實現了從計劃到市場的轉軌，但計劃經濟時期社會福利制度的影響卻是根深蒂固的。因此，客觀評價計劃經濟時期的社會福利制度，探析其積極貢獻和消極影響，對於深化中國社會福利改革，構建中國特色社會福利體系具有重要意義。
（一）科學確立評價的前提和依據
1.評價的前提:計劃經濟體制有其歷史的貢獻
對社會主義市場經濟的肯定，並不意味著對計劃經濟的徹底否定。正如有學者指出:「任何留戀計劃經濟體制的想法都缺乏理論與事實根據，任何試圖恢復計劃經濟體制的做法都違背絕大多數人民的意志。但這絕不意味著我們建國初期選擇計劃經濟體制就錯了，幾十年來對計劃經濟的探索就毫無意義了;更不意味著計劃經濟只有束縛經濟活力的弊病而沒有改變國家落後面貌的巨大作用，只有憑主觀意志辦事的失敗教訓而沒有按客觀經濟規律辦事的成功經驗。」 [5] 對原有計劃經濟體制的評價，不應該簡單地「肯定」和「否定」，而應該堅持歷史唯物主義的科學態度，從正反兩方面客觀地分析當時的經濟體制，才能對當時中國的經濟、政治、社會問題作出客觀的歷史的評價，其中也包含當時的社會福利制度。實踐證明，以生產資料公有制為基礎的社會主義計劃經濟體制，使百姓的民生問題得以初步解決，也確立了當時社會福利發展的前提，使人民追求福祉的需要獲得了體制與制度上的根本保障。
2.評價的依據:當時的社會福利制度與經濟體制相適應
西方經濟學家對計劃經濟時期的中國社會福利作出這樣的描述:「（1）所有工人的工資都是相同的，很低的;（2）工資當中充滿了慷慨的各種津貼，例如，養老保險、食物補貼、住房甚至取暖費，並且通常由企業來提供;（3）工作有保障，實際上職業是終生的。」 [6] 這種描述既充分顯示了當時的社會福利制度已成為經濟體制的一個重要組成部分，同時也說明，當時的社會福利制度是與計劃經濟體制適應的，是在當時「經濟秩序下產生的具有系統性必然性的產物」。 [6] 因為在計劃經濟體制下，社會的生產與消費等資源完全由國家統一來配置，勞動者的就業和福利保障也是由國家統包統管。一方面，這種由國家來統一行使資源配置職能的「計劃性」體制，使國家得以作為福利的責任主體，通過政府和企業的共同作用，讓勞動者的福利得以保證;另一方面，這種比較普遍的、對勞動者的福利給予了充分關注和重視的福利體制，對新中國的經濟發展起到了保駕護航的作用。比較健全的福利制度與政策也成為人民擁戴、依賴當時的經濟體制的重要成因。因此，當時的福利體制是與計劃經濟體制相適應的，並對當時的計劃經濟體制起到了穩定器、平衡器的作用。當時的社會福利保障制度，是相對於當時經濟體制的最優選擇。（二）計劃經濟時期的中國社會福利制度具有不可磨滅的積極貢獻
最近二十多年來，理論界對計劃經濟時期的社會福利制度與政策有不少批評意見，但筆者認為，從全局來看，計劃經濟時期中國社會福利制度和政策具有不可磨滅的積極貢獻。
1.在中國歷史上第一次建立起相對穩定和制度化的國家社會福利體系
中國是一個有幾千年歷史的文明古國，很早就有對社會福利問題的關注。近代以來，在孫中山的「三民主義」綱領中，「民生主義」成為社會福利思想的重要體現和追求。新中國成立後，建立起自己的社會福利制度。盡管當時的社會福利制度帶有明顯的計劃經濟體制的烙印，但它畢竟在中國歷史上第一次建立起體系比較健全、結構比較合理、符合當時我國實際的、趨於制度化的社會福利制度和體系。通過城鎮職工的單位福利保障、以集體經濟為基礎的農村福利保障和惠及特殊社會群體的福利救濟政策，在社會主義中國基本實現了覆蓋范圍比較廣泛的社會福利制度安排。這種福利體制的建立和制度安排，對當時的經濟發展和社會穩定起到了積極的促進作用。
2.對社會穩定起到了重要的促進作用
建國初期，我國城市的失業人口、遊民、需要救助的孤老殘幼人員以及遭受災荒侵襲的農民，在我國人口總數中佔有相當大的比重。不解決好這些社會成員的基本生活需求，新生的國家政權難以鞏固，而社會福利制度對社會穩定發揮了重要作用。據統計，1949年，全國受災面積約1.4億畝，受災人數約4555萬人。 [7] 此後幾年，水災不斷，受災農民的生活極其困難，基本的吃糧問題得不到保證。城市中的失業人員也在增多。1950～1951年，武漢、廣州、長沙、西安、天津等14個城市緊急救濟人口達100多萬人。1952年，全國152個城市常年得到定期救濟的人口達120多萬，得到冬令救濟的約150多萬人，有的城市享受社會救濟的人口已達20%～40%。 [8] 這只是建國初期社會福利救濟的一個側面。正是由於城鄉建立了社會福利制度，使災民、困難群眾、弱勢群體的吃飯、養老、醫療等問題得到了一定的保障，徹底改變了舊中國貧富兩極分化和絕大多數社會成員在死亡線上掙扎的悲慘局面。因此，盡管計劃經濟時期的社會福利制度還存在水平不高、運行機制不健全等弊端，但我們必須看到，這樣的福利制度較好地解決了全體社會成員的基本生活保障問題，幫助城鄉最脆弱的社會成員擺脫了生存危機，維護了社會的穩定。
3.為構建未來社會福利制度體系提供了積極經驗
計劃經濟體制下的社會福利是中國社會福利制度的一項寶貴遺產，值得認真總結。在計劃經濟體制下，國家除了對遭遇困境的弱勢群體進行特殊救濟之外，還普遍關注更多的民眾，這是當時社會福利制度的優勢。企業職工享受到了比較全面的生活、住房、勞動保險、教育、醫療等福利項目和保障。這些福利面向企業所有員工而不是特殊群體，它對企業全體職工生存、發展權利的關注和保障，不僅符合現代社會福利思想和制度的理念，而且對我國市場經濟條件下社會福利制度的構建，具有重要的借鑒和啟示作用。
計劃經濟時期我國社會福利帶有明顯的「普惠制」色彩，這種福利制度致力於對人的生存權和發展權的關注與保障。以此為出發點來建構未來我國社會福利制度，也符合「發展型社會福利」 ① 的取向。
（三）計劃經濟時期的中國社會福利制度具有很大的歷史局限性
在肯定計劃經濟時期我國社會福利制度積極作用的同時，我們也必須清醒地看到，這一時期的社會福利制度還存在很大的歷史局限性。
1.「國家—單位」福利模式存在嚴重的梯次差異
計劃經濟時期中國社會福利制度是「國家—單位」的運行模式。這種由國家擔負福利保障制度的主體責任、由所在單位具體實施管理的社會福利制度，具有很大的封閉性，也增強了人們對單位的依賴性。由於人們的各種福利待遇主要由所在單位來完成，企業效益的不同、農村集體收益的不同造成了不同企業、不同社隊成員福利待遇的不平等。特別是城鄉之間的嚴重差別，形成了二元結構的福利體制。城鄉之間、工農之間的福利保障存在著嚴重的梯次差異。
2.社會福利制度的「社會化」特性幾乎沒有顯現出來
計劃經濟時期，城市居民與農村居民、幹部與職工、不同所有制職工之間因待遇的差別而嚴重阻礙了人員交流。福利享受者首先是「單位人」而不是「社會人」。它們之間彼此沒有交叉，嚴重影響了勞動力在不同所有制企業之間、部門之間和區域范圍內的正常流動，阻礙了生產的社會化，也阻礙了勞動力市場的形成。此外，計劃經濟時期的社會福利，單純強調社會福利的公益性，忽視了效率;單純強調國家對社會福利的責任主體作用，造成政府和企業完全把社會福利包下來，使社會動員嚴重不足，行業組織、民間組織等中介組織缺失，社會福利的「社會性」沒有顯現出來。
3.社會福利與政府和企業緊密依附，造成了政府和企業的沉重負擔
計劃經濟體制下的社會福利與國家、企業緊緊相連，國家成為唯一的福利提供者。對社會福利資源的壟斷，突出表現在民政部門對社會福利的「直屬、直辦、直管」。政府幾乎包辦了社會福利的全部經濟和服務供給責任，福利機構的維持和發展完全依賴政府撥款，體制和機制都比較單一。
福利支出是計劃經濟時期企業發展的沉重包袱，而企業的職工福利則是決定職工生活水平的重要因素，這一點一直延續到改革開放初期。1982年，職工家庭92%的支出用在日常生活消費品和必需品上，其中僅僅食品一項就佔了58%。家庭開支中5.2%用於住房、水電、交通、醫療。而在美國的家庭開支中，這些項目佔去45%，日本佔去21%。家庭開支比例反映了國家對國營企業職工的高額補貼。到20世紀80年代早期，上述補貼額超過了工資總額。換句話說，國營企業工人生活費用中的1/3強來自於直接分配或得到補貼。 [4]（pp.65，68） 4.社會福利恩賜色彩濃厚，忽視了對公民權利的關注
計劃經濟時期的兒童福利院、老年人福利院等福利機構，體現了黨和政府對特殊人群的關心，被視為「社會主義優越性」的體現。收養人員感謝黨和政府的關懷，感恩思想濃厚，而「福利本色」則比較淡化。社會福利本是公民的一項基本權利。我國憲法明確規定，「中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質性幫助的權利」。國家為保障公民的這些基本權利，必須發展社會福利事業。否則，將社會福利同人的權利割裂開來，極易造成社會福利政策定位不準，從而影響社會福利事業持續發展的力度。